Kyoto: Ottawa déposera un nouveau plan in extremis
Photo : Agence Reuters
Le ministre de l’Environnement, John Baird
Le gouvernement Harper déposera sans tambour ni trompette, d'ici 48 heures, un nouveau «plan d'action» sur les changements climatiques, lequel est censé respecter cette fois les objectifs du protocole de Kyoto. C'est ce qu'a confirmé hier au Devoir Mike Van Soelen, l'attaché de presse du ministre fédéral de l'Environnement, John Baird. Hier soir, cependant, une dépêche de la Presse canadienne précisait que ce plan d'action serait en fait le même que celui que le gouvernement avait déposé plus tôt cette année. Cette réaction risque de déclencher une bataille politique, sinon juridique, autour des obligations qui incombent au gouvernement.
C'est pour se conformer aux dispositions du projet de loi C-288, qui a été adopté par le Parlement et promulgué le 26 juin, que le gouvernement Harper doit publier d'ici dimanche un plan d'action censé permettre au Canada de réduire d'ici 2012 ses émissions de gaz à effet de serre (GES) de 6 % sous le niveau historique des émissions de 1990. Cela implique concrètement de planifier une réduction de l'actuelle consommation d'hydrocarbures d'environ 25 % d'ici cinq ans à l'échelle canadienne, soit d'environ 750 millions de tonnes (Mt) de GES présentement émises à 565 Mt.
Projet de loi privé
Le projet de loi C-288 a été introduit au Parlement par le député libéral du comté québécois d'Honoré-Mercier, Pablo Rodriguez, à titre de projet de loi privé. Les trois partis d'opposition se sont ligués pour faire adopter ce projet de loi malgré l'opposition ouverte du gouvernement Harper à l'atteinte des objectifs de Kyoto. En lieu et place du plan d'action des libéraux de Paul Martin, déposé en 2005, les conservateurs ont proposé en avril dernier un plan qui atteindrait les objectifs de réduction du Canada prévus pour 2012 seulement en 2022, soit dix ans après la fin de la première phase du traité de Kyoto et probablement deux ans après la fin de la deuxième phase 2112-20, dont la négociation formelle doit démarrer cet automne à Bali, en Indonésie.
Selon l'attaché de presse du ministre Baird, le nouveau plan d'action ne fera pas l'objet d'une conférence de presse et peut-être même pas d'un communiqué de presse. Le ministre fédéral de l'Environnement entend le divulguer simplement sur le site Internet de son ministère «jeudi [demain] ou d'ici jeudi», a précisé M. Van Soelen.
Le gouvernement Harper a cependant jusqu'à dimanche pour déposer le nouveau plan d'action exigé par la loi C-288, soit exactement 60 jours après la promulgation du texte législatif. La plupart des grands groupes environnementaux canadiens sont sur le sentier de la guerre et s'apprêtaient dans les prochains jours à dénoncer le non-respect des échéances de la nouvelle loi fédérale par le gouvernement Harper. «Nous allons respecter l'échéance de la loi», a clairement affirmé Mike Van Soelen au Devoir hier.
Le gouvernement Harper, qui prend ainsi tout le monde par surprise avec le dépôt imminent d'un nouveau plan de réduction des GES, en principe conforme aux exigences du protocole de Kyoto, «n'avait pas vraiment le choix des moyens, car le non-respect des dates butoirs prévues à la loi et le refus manifeste de s'y conformer pouvaient ouvrir la voie à d'importants recours juridiques devant la Cour fédérale», expliquait hier un haut fonctionnaire d'Environnement Canada au Devoir sous le sceau de l'anonymat.
L'obligation de bouger
Les possibilités de recours juridiques contre le gouvernement Harper en cas de non-respect de la LMOPK sont d'ailleurs confirmées dans une «analyse» réalisée cet été par la division du droit et du gouvernement de la Bibliothèque du Parlement.
C'est à la demande du député bloquiste de Rosemont-Petite Patrie, Bernard Bigras, que cette analyse juridique des obligations et recours possibles en vertu de C-288 a été réalisée par les services d'information et de recherche de la Bibliothèque du gouvernement.
Le 16 juillet, au nom de ce service parlementaire, Robert Dufresne a transmis cette analyse au député bloquiste, comme en fait foi le document reçu par Le Devoir dans une enveloppe anonyme. Ce document est intitulé «Possibilité et nature des recours en cas de non-respect de la Loi de mise en oeuvre du protocole de Kyoto», décrite par l'acronyme LMOPK.
Cette loi, indique l'analyse juridique, impose des obligations de trois ordres au gouvernement Harper: établir un plan d'action sur les changements climatiques; préparer une déclaration sur les niveaux d'émission de GES et veiller au respect des engagements pris en vertu du protocole. Le plan doit aussi comprendre une description précise des mesures que le Canada doit adopter pour atteindre les objectifs de Kyoto et définir les cibles intermédiaires entre 2008 et 2012 tout en répartissant équitablement l'effort de réduction entre les différents secteurs économiques.
Différents scénarios de non-conformité sont analysés dans ce document, dont la publication est en principe interdite, prévient-on en avant-propos. Le ministre de l'Environnement pourrait ne pas établir de plan; il pourrait aussi élaborer un plan mais ne pas se conformer au délai de publication prévu par la loi; il pourrait par ailleurs produire un plan incomplet et, quatrièmement, «il est possible qu'un plan soit soumis dans les délais et qu'il touche tous les éléments requis, mais sans toutefois prendre pour cible les engagements du Canada en vertu du protocole de Kyoto. Autrement dit, la teneur ou la rigueur du plan pourrait se trouver déficiente en ce sens que le plan produit et déposé viserait des objectifs moindres (ex. une plus grande efficacité énergétique, mais sans viser une réduction des GES, ou encore des réductions moins ambitieuses que ce qui est prévu au protocole de Kyoto».
La Cour fédérale, poursuit l'analyse juridique, pourrait éventuellement «formuler plusieurs conclusions dans le dispositif» d'un éventuel jugement, poursuit l'analyste.
«En cas de refus d'agir ou de retard délibéré dans l'exécution [du plan], elle pourrait ordonner au ministre de préparer un plan sur les changements climatiques». Elle pourrait aussi, face à un plan manifestement incomplet, «en théorie le déclarer invalide et lui ordonner d'en préparer un autre», et même produire «des instructions pour encadrer sa conduite».
Un bémol
Compte tenu cependant de la «déférence» que les tribunaux ont envers le gouvernement en raison de son expertise dans la gestion des matières d'intérêt public, il n'y a pratiquement que le critère «du caractère manifestement déraisonnable» qui permettrait aux tribunaux fédéraux d'invalider un mauvais plan.
Cependant, l'analyse juridique des services parlementaires reconnaît que deux niveaux d'expertise pourraient miner sérieusement la position gouvernementale, soit le jugement que doit porter sur ce plan d'action la Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie ainsi que celui du Commissaire à l'environnement, rattaché au Bureau du vérificateur général. Un bémol important est toutefois signalé: les membres de la Table ronde sont nommés par le gouvernement, «ce qui pourrait modérer la capacité de la Table ronde de servir de véritable forum de transparence et de vérification de l'action gouvernementale».
L'expertise du Commissaire à l'environnement n'est cependant pas entachée par ces contraintes partisanes, ce qui pourrait conférer à son jugement une grande portée dans une éventuelle poursuite contre le gouvernement Harper devant la Cour fédérale par des groupes sociaux ou environnementaux. Le Commissaire à l'environnement a, en vertu de la LMOPK, la «capacité de formuler des observations et des recommandations sur des questions qu'il estime pertinentes», note le document juridique.
C'est pour se conformer aux dispositions du projet de loi C-288, qui a été adopté par le Parlement et promulgué le 26 juin, que le gouvernement Harper doit publier d'ici dimanche un plan d'action censé permettre au Canada de réduire d'ici 2012 ses émissions de gaz à effet de serre (GES) de 6 % sous le niveau historique des émissions de 1990. Cela implique concrètement de planifier une réduction de l'actuelle consommation d'hydrocarbures d'environ 25 % d'ici cinq ans à l'échelle canadienne, soit d'environ 750 millions de tonnes (Mt) de GES présentement émises à 565 Mt.
Projet de loi privé
Le projet de loi C-288 a été introduit au Parlement par le député libéral du comté québécois d'Honoré-Mercier, Pablo Rodriguez, à titre de projet de loi privé. Les trois partis d'opposition se sont ligués pour faire adopter ce projet de loi malgré l'opposition ouverte du gouvernement Harper à l'atteinte des objectifs de Kyoto. En lieu et place du plan d'action des libéraux de Paul Martin, déposé en 2005, les conservateurs ont proposé en avril dernier un plan qui atteindrait les objectifs de réduction du Canada prévus pour 2012 seulement en 2022, soit dix ans après la fin de la première phase du traité de Kyoto et probablement deux ans après la fin de la deuxième phase 2112-20, dont la négociation formelle doit démarrer cet automne à Bali, en Indonésie.
Selon l'attaché de presse du ministre Baird, le nouveau plan d'action ne fera pas l'objet d'une conférence de presse et peut-être même pas d'un communiqué de presse. Le ministre fédéral de l'Environnement entend le divulguer simplement sur le site Internet de son ministère «jeudi [demain] ou d'ici jeudi», a précisé M. Van Soelen.
Le gouvernement Harper a cependant jusqu'à dimanche pour déposer le nouveau plan d'action exigé par la loi C-288, soit exactement 60 jours après la promulgation du texte législatif. La plupart des grands groupes environnementaux canadiens sont sur le sentier de la guerre et s'apprêtaient dans les prochains jours à dénoncer le non-respect des échéances de la nouvelle loi fédérale par le gouvernement Harper. «Nous allons respecter l'échéance de la loi», a clairement affirmé Mike Van Soelen au Devoir hier.
Le gouvernement Harper, qui prend ainsi tout le monde par surprise avec le dépôt imminent d'un nouveau plan de réduction des GES, en principe conforme aux exigences du protocole de Kyoto, «n'avait pas vraiment le choix des moyens, car le non-respect des dates butoirs prévues à la loi et le refus manifeste de s'y conformer pouvaient ouvrir la voie à d'importants recours juridiques devant la Cour fédérale», expliquait hier un haut fonctionnaire d'Environnement Canada au Devoir sous le sceau de l'anonymat.
L'obligation de bouger
Les possibilités de recours juridiques contre le gouvernement Harper en cas de non-respect de la LMOPK sont d'ailleurs confirmées dans une «analyse» réalisée cet été par la division du droit et du gouvernement de la Bibliothèque du Parlement.
C'est à la demande du député bloquiste de Rosemont-Petite Patrie, Bernard Bigras, que cette analyse juridique des obligations et recours possibles en vertu de C-288 a été réalisée par les services d'information et de recherche de la Bibliothèque du gouvernement.
Le 16 juillet, au nom de ce service parlementaire, Robert Dufresne a transmis cette analyse au député bloquiste, comme en fait foi le document reçu par Le Devoir dans une enveloppe anonyme. Ce document est intitulé «Possibilité et nature des recours en cas de non-respect de la Loi de mise en oeuvre du protocole de Kyoto», décrite par l'acronyme LMOPK.
Cette loi, indique l'analyse juridique, impose des obligations de trois ordres au gouvernement Harper: établir un plan d'action sur les changements climatiques; préparer une déclaration sur les niveaux d'émission de GES et veiller au respect des engagements pris en vertu du protocole. Le plan doit aussi comprendre une description précise des mesures que le Canada doit adopter pour atteindre les objectifs de Kyoto et définir les cibles intermédiaires entre 2008 et 2012 tout en répartissant équitablement l'effort de réduction entre les différents secteurs économiques.
Différents scénarios de non-conformité sont analysés dans ce document, dont la publication est en principe interdite, prévient-on en avant-propos. Le ministre de l'Environnement pourrait ne pas établir de plan; il pourrait aussi élaborer un plan mais ne pas se conformer au délai de publication prévu par la loi; il pourrait par ailleurs produire un plan incomplet et, quatrièmement, «il est possible qu'un plan soit soumis dans les délais et qu'il touche tous les éléments requis, mais sans toutefois prendre pour cible les engagements du Canada en vertu du protocole de Kyoto. Autrement dit, la teneur ou la rigueur du plan pourrait se trouver déficiente en ce sens que le plan produit et déposé viserait des objectifs moindres (ex. une plus grande efficacité énergétique, mais sans viser une réduction des GES, ou encore des réductions moins ambitieuses que ce qui est prévu au protocole de Kyoto».
La Cour fédérale, poursuit l'analyse juridique, pourrait éventuellement «formuler plusieurs conclusions dans le dispositif» d'un éventuel jugement, poursuit l'analyste.
«En cas de refus d'agir ou de retard délibéré dans l'exécution [du plan], elle pourrait ordonner au ministre de préparer un plan sur les changements climatiques». Elle pourrait aussi, face à un plan manifestement incomplet, «en théorie le déclarer invalide et lui ordonner d'en préparer un autre», et même produire «des instructions pour encadrer sa conduite».
Un bémol
Compte tenu cependant de la «déférence» que les tribunaux ont envers le gouvernement en raison de son expertise dans la gestion des matières d'intérêt public, il n'y a pratiquement que le critère «du caractère manifestement déraisonnable» qui permettrait aux tribunaux fédéraux d'invalider un mauvais plan.
Cependant, l'analyse juridique des services parlementaires reconnaît que deux niveaux d'expertise pourraient miner sérieusement la position gouvernementale, soit le jugement que doit porter sur ce plan d'action la Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie ainsi que celui du Commissaire à l'environnement, rattaché au Bureau du vérificateur général. Un bémol important est toutefois signalé: les membres de la Table ronde sont nommés par le gouvernement, «ce qui pourrait modérer la capacité de la Table ronde de servir de véritable forum de transparence et de vérification de l'action gouvernementale».
L'expertise du Commissaire à l'environnement n'est cependant pas entachée par ces contraintes partisanes, ce qui pourrait conférer à son jugement une grande portée dans une éventuelle poursuite contre le gouvernement Harper devant la Cour fédérale par des groupes sociaux ou environnementaux. Le Commissaire à l'environnement a, en vertu de la LMOPK, la «capacité de formuler des observations et des recommandations sur des questions qu'il estime pertinentes», note le document juridique.
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