Au moment où les inquiétudes sur l'ampleur et les conséquences des changements climatiques se font plus pressantes, les délégués des 189 pays membres de la Convention sur les changements climatiques se réuniront à Montréal du 28 novembre au 9 décembre 2005 pour discuter de la mise en oeuvre du protocole de Kyoto sur la réduction des gaz à effet de serre (GES) et entamer des négociations sur les engagements futurs.

Les délégués à la première réunion des parties au protocole de Kyoto (entré en vigueur le 16 février 2005) devront mettre en place les mécanismes d'encadrement visant à renforcer la mise en oeuvre des engagements des pays développés, qui représentent une réduction de 5,2 % de leurs émissions par rapport au niveau de 1990, pendant la période s'échelonnant de 2008 à 2012.

L'aspect symbolique de cette réunion est lourd car la survie même du protocole pourrait être en jeu. Comment accroître sa crédibilité et sa visibilité et ramener les États-Unis et l'Australie, adversaires déclarés du protocole, à de meilleures dispositions? Comment convaincre les pays émergents (Brésil, Inde, Chine) de s'engager davantage dans un futur processus de réduction? Comment mettre en place un financement adéquat pour les pays en développement (PED) et renforcer le respect des engagements internationaux afin d'assurer

une véritable mise en oeuvre du protocole?



À discuter

Les discussions tourneront autour de trois grandes questions.

- Faciliter la mise en oeuvre des engagements existants. Les États devront démontrer qu'ils ont fait des progrès substantiels dans l'atteinte de leurs objectifs. Les résultats, qui varient considérablement selon les pays, ne sont guère encourageants. Pourtant, le protocole de Kyoto a recours à des mécanismes comme l'instauration d'un système de permis échangeables.

Le protocole prévoit aussi la possibilité pour les pays industrialisés de financer des projets de limitation des émissions dans les pays en développement et d'obtenir, en retour, des crédits d'émissions au moyen du mécanisme de développement propre (MDP). Celui-ci n'a pas réussi jusqu'à maintenant à attirer les investissements espérés ni à concrétiser un grand nombre de projets. Dans quel sens réformer ce mécanisme qui pourrait s'avérer un important moteur de développement?

On devra également décider de la forme juridique des sanctions qui pourront être imposées à un État qui ne respecte pas ses engagements. Il s'agira, en somme, de déterminer si on souhaite ou non donner du «mordant» au protocole.

- Favoriser l'engagement des pays en développement (PED). La Convention sur les changements climatiques ne vise pas à empêcher le phénomène, lui-même inévitable, mais à le ralentir afin de permettre aux sociétés humaines et aux écosystèmes de s'y adapter. La question du financement des coûts d'adaptation aux changements climatiques sera au coeur des discussions car on a jusqu'à maintenant échoué à rendre pleinement opérationnels les fonds pour les PED créés en 2001.

- L'avenir du protocole de Kyoto (pour la période post-2012). Cet avenir suppose un accord sur l'extension de l'approche générale du protocole fondée sur des échéanciers de réductions différenciés, sur des mécanismes qui font une large part au marché et sur la capacité d'y engager les États-Unis, d'une part, et les PED, d'autre part, particulièrement les pays dits émergents. Ces discussions auraient dû débuter cette année, mais seules quelques rencontres informelles ont eu lieu.

Plusieurs États souhaitent l'adoption d'un «mandat de Montréal» établissant une feuille de route pour la négociation sur la période post-2012, mais la plupart des pays industrialisés se sont plutôt prononcés en faveur de l'adoption d'une simple déclaration ministérielle. Ils considèrent qu'il est encore trop tôt pour fixer les balises d'engagements futurs; certains remettent même en question l'approche générale du protocole. L'annonce, le 29 juillet 2005, de la mise sur pied d'un pacte technologique entre les États-Unis, l'Australie et quatre pays asiatiques en est un exemple qui pourrait influencer les discussions.

Souplesse requise

Pour la plupart des pays industrialisés, une participation plus substantielle des PED, aujourd'hui exemptés de toute obligation de réduction, est essentielle. Même l'Union européenne n'hésite pas à le dire. Les PED, eux, maintiennent que des objectifs contraignants de réduction d'émissions sont inacceptables. Cependant, certains grands PED, comme l'Argentine, se sont déjà engagés à des réductions volontaires et accepteraient probablement de faire partie d'un régime sur le climat à certaines conditions (mais pas la Chine, ni l'Inde, ni les pays exportateurs de pétrole).

Comment assurer la participation de tous les pays industrialisés et des plus grands PED, dont la croissance des émissions est un phénomène reconnu? À l'heure actuelle, les émissions des pays astreints à des objectifs de réduction ne représentent qu'environ 30 % des émissions mondiales. Le nouveau régime devra faire preuve de créativité et d'une grande souplesse afin d'accommoder des situations nationales très différentes, sous peine de voir la majorité des émissions mondiales échapper à son contrôle.

Un éventuel échec du protocole de Kyoto ne signifierait pas l'échec de la lutte contre les changements climatiques. Même s'il ne doit pas se poursuivre au-delà de 2012, le protocole de Kyoto aura eu des impacts positifs. Il a permis d'améliorer les données existantes, de développer de nouvelles techniques de comptabilité d'émissions, de stimuler la recherche scientifique, de sensibiliser les États et les sociétés à ces questions et d'associer les pays en développement aux nouveaux mécanismes mis en place.

L'avenir

Mais l'entrée en vigueur du protocole n'aura pas résolu la délicate question de son avenir. Doit-on maintenir en vie un accord qu'on ne pourra respecter qu'au prix d'artifices comptables alors que l'émetteur le plus important (les États-Unis) continue de le rejeter? Le modèle adopté de cibles de réduction contraignantes, inacceptable pour les pays émergents, convaincus que leur développement industriel passera par une croissance de leurs émissions de GES, est-il voué à l'échec? Des modèles de négociation régionaux ou d'autres formes de gouvernance (des normes privées, par exemple) seraient-ils plus

prometteurs?

Les participants à la première réunion des parties au protocole de Kyoto n'auront probablement pas toutes les réponses à ces questions car, pour nombre d'entre eux, le meilleur moyen d'augmenter la légitimité du protocole et de rallier les États récalcitrants est de mettre en place les mécanismes de mise en oeuvre prévus, quitte, par la suite et à la lumière de leur fonctionnement, à envisager d'autres formes de coopération.