À Québec comme à Ottawa, nos parlements prennent congé pour l'été. C'est habituellement l'occasion d'un bilan de santé de la vie parlementaire. Au Québec, l'exercice prend une signification particulière puisqu'on discute de possible rénovation de nos institutions. En mars dernier d'ailleurs, le gouvernement a nommé un ministre responsable de la Réforme parlementaire.

Dans cette réflexion, un événement de l'hiver dernier mérite l'attention, à savoir la consultation publique sur l'avant-projet de loi sur la carte santé du Québec. Les médias ont surtout relaté les controverses touchant le projet de carte à puce dont les promoteurs furent finalement renvoyés à leur planche à dessin. Cependant, les difficultés de déroulement du débat lui-même interpellent plutôt les parlementaires et les citoyens. Car elles présagent de défis qui deviendront la règle au XXIe siècle.

Le Québec avait été convié à discuter l'ébauche d'une loi visant le remplacement de l'actuelle carte d'assurance maladie (carte-soleil) par une carte à microprocesseur devant supporter plusieurs applications, notamment:

-avant chaque consultation, vérification électronique de la couverture d'assurance maladie du patient;

-après consultation, production au patient d'un relevé des services reçus ;

-production de statistiques sur la consommation des services;

-index provincial des patients;

-résumé partageable d'informations de santé du patient.

Le texte législatif était substantiel: 43 pages et 126 articles dont plusieurs modifiaient sept lois existantes. Pourtant, les participants à la consultation n'arrivèrent même pas à s'entendre sur la finalité du projet (clinique? administrative? commerciale?).

Quelques acteurs clés se sont déclarés incapables de participer à la consultation. Et parmi la cinquantaine d'organisations et individus ayant soumis des mémoires, nombreux furent ceux qui eurent peine à cerner la portée et les effets du texte de loi. Par exemple, la Commission des droits de la personne a dû s'affirmer incapable de se prononcer sur la conformité du projet à la Charte québécoise. Un fait rarissime au cours des 25 ans où, conformément à sa mission, l'organisme a analysé chaque année des dizaines et des dizaines de projets de loi.

Les promoteurs n'ont certes pas aidé par leurs déclarations contradictoires et leur fourniture parcimonieuse de renseignements sur leur projet.

Mais il a aussi le caractère singulier de l'objet discuté: une loi sur un ensemble enchevêtré de dispositifs informatiques destinés à s'inscrire dans les réalités complexes du monde de la santé et des services sociaux.

L'Assemblée nationale vivait l'une de ses premières expériences de débat sur un projet de systèmes de transactions informatisées, précurseur du gouvernement électronique en gestation. Parlementaires et citoyens se trouvaient confrontés à des réalités inédites.

Une de ces réalités nouvelles remet en cause un postulat sur lequel repose le débat législatif, à savoir la vérité de la loi. En effet, depuis l'invention du droit, un texte de loi a toujours été considéré comme vrai. Par définition. Une loi ne pouvait donc être qu'un document fiable, son texte faisant en lui-même foi de sa propre réalité.

Bien sûr, un règlement d'application, une politique, une directive ou le geste d'un fonctionnaire peuvent pervertir la loi. Mais sa vérité demeurait. Et les juges avaient pouvoir de la rétablir en réaffirmant la «volonté du législateur» et invalidant le texte ou le geste fautif.

Parlementaires et citoyens n'ont jamais eu à se questionner sur la vérité du texte, mais uniquement sur sa pertinence, son adéquation ou ses éventuels effets: précisément les questions faisant ordinairement l'objet du débat législatif public.

Or, ce postulat tient moins bien lorsque l'objet même de la loi est la mise en place d'un dispositif informatique chargé de réaliser des transactions entre l'État et les citoyens.

La machine ignore la loi

En effet, la vérité de la loi (et la suprématie du droit) repose notamment sur le principe selon lequel «nul n'est censé ignorer la loi». Le gouvernement qui édicte un règlement d'application d'une loi est censé la connaître. De même pour l'organisme qui développe une politique ou émet une directive, le fonctionnaire qui accomplit un geste à l'égard d'un citoyen, et ce citoyen lui-même.

Mais qu'en est-il du système informatique? Des ordinateurs, cartes à puce ou autres dispositifs qui le composent? Ce ne sont que des machines. Elles ignorent la loi. Leur vérité se trouve dans les programmes qu'elles exécutent, mécaniquement, dans la plus totale indifférence de la loi ou des conséquences sur les citoyens.

Un guichet automatique ou une carte à puce ont donc leur vérité propre, qui peut très bien contredire celle du texte de loi qui leur permet d'exister.

Le dispositif électronique travaille à un niveau de détails opérationnels que n'atteignent généralement pas une loi, un règlement, ni même une directive. La loi peut n'énoncer qu'un principe. Mais la machine n'applique qu'une procédure. Et en pratique, c'est la procédure que les citoyens vivront.

Si un même principe législatif peut être traduit dans des procédures fort différentes, alors ses impacts réels sur les vies des citoyens peuvent varier d'autant. Et un texte de loi, seul, ne peut les révéler.

Par exemple, les proposeurs du projet de carte santé ont affirmé que leur avant-projet de loi n'imposait aucune forme nouvelle de contrôle administratif aux assurés. D'un point de vue légal, ils avaient peut-être raison: seuls les résidents au Québec, admissibles et enregistrés à la Régie d'assurance maladie du Québec (RAMQ) auraient continué d'avoir accès gratuitement aux services médicaux. Mais du point de vue des procédures vécues par les citoyens, ils avaient tort.

Aujourd'hui, la vérification de l'assurabilité du patient par la RAMQ est déjà supportée par l'informatique qui, par exemple, détecte des cas où des personnes pourraient être non admissibles à la suite d'un décès, d'un déménagement ou d'une usurpation d'identité. Mais ces procédures qui touchent un nombre limité de cas requièrent souvent le jugement de préposés humains et se réalisent totalement indépendamment de la délivrance des soins de santé.

Par contre, la vérification en temps réel proposée était similaire à la préautorisation électronique d'un paiement par carte bancaire. Elle impliquait qu'un ordinateur prenne quotidiennement, sans aucune intervention humaine, plusieurs centaines de milliers de décisions d'autorisation, immédiatement avant la délivrance d'un soin assuré. Difficile d'imaginer changement plus radical de procédures! Et difficile de blâmer ceux qui poseraient des questions auxquelles le texte de loi ne répondait pas.

L'ordinateur prendrait ses décisions à partir de quelles informations? Selon quels critères et raisonnements? Pourrait-on en appeler des décisions auprès d'un préposé humain? Immédiatement? 24 heures sur 24, 7 jours sur 7? Comment?

Bref, peu importe la loi, personne ne peut évaluer les effets d'une procédure informatisée sans en connaître le détail.

Un système informatique est aussi une infrastructure. Celle du projet de carte santé coûterait plusieurs centaines de millions de dollars.

Un juge peut toujours invalider ou sanctionner une décision relative à la construction ou à la conception d'une infrastructure (barrage, ligne de pylônes ou système informatique). Mais on ne peut abroger une infrastructure comme on le fait avec un règlement fautif. Car une fois construite, l'infrastructure demeure une réalité matérielle avec laquelle il faut composer. Ne serait-ce qu'à cause du coût prohibitif de son remplacement.

On n'amende donc pas un dispositif informatique comme une loi s'avérant inadéquate ou désuète.

Vers le gouvernement électronique

L'informatisation des transactions de l'État offre un grand potentiel d'amélioration des communications ainsi que de la qualité et de l'accessibilité des services. Mais cela soulève également la question, à savoir: comment préserver, voire raffermir, un contrôle démocratique éclairé sur l'organisation des relations entre l'État et les citoyens ainsi informatisées?

L'institution parlementaire a ici un rôle-clé à jouer puisque c'est elle qui doit assumer la fonction législative, peu importe que cette dernière s'exprime par un texte de loi ou un système informatique. L'institution est donc ici condamnée à innover.

L'idéal législatif démocratique réclame un texte rédigé dans une langue claire et compréhensible par le simple citoyen, non seulement parce que ce dernier «n'est censé ignorer la loi» une fois adoptée, mais aussi pour lui permettre de participer à son élaboration. Au fil des siècles, nous avons collectivement appris à rédiger, lire et discuter les textes des projets de loi.

Similairement, le défi des proposeurs de dispositifs électroniques est d'apprendre à rédiger des textes, législatifs et paralégislatifs, qui décrivent adéquatement leur projet en termes tout aussi clairs, accessiblesÉ et vrais. Et le défi des parlementaires et des citoyens est d'apprendre à lire de tels textes ainsi que de se doter des moyens de discuter collectivement de la pertinence, de l'adéquation et des effets éventuels du dispositif proposé.

À défaut, on risque des rééditions de l'imbroglio de la consultation publique sur la carte santé: des débats suscitant insatisfactions, malentendus, évaluations erronées, voire affrontements stériles fondés sur des perceptions plutôt que des faits documentés.

Voilà matière à méditation pour l'été. Mais en vue d'une recherche rapide de solutions, ne serait-ce qu'intérimaires ou expérimentales. Car, le prochain rendez-vous sur un semblable projet risque fort d'avoir lieu dans un avenir aussi rapproché que la prochaine rentrée parlementaire.