La campagne électorale est lancée, et les sondages laissent entendre que les libéraux de Paul Martin pourraient perdre leur majorité aux Communes. On verra bien. L'occasion est bonne cependant pour débusquer un certain nombre de mythes qui entourent les parlements sans majorité.

Dès que se dessine une situation comme celle que plusieurs entrevoient, on nous annonce automatiquement un «gouvernement minoritaire», comme si c'était la seule solution possible. Dans l'esprit de plusieurs, cette expression est synonyme de «Parlement sans majorité». Il s'agit là d'un mythe.

Clarifions les choses: si aucun parti n'a la majorité à lui tout seul, la formation d'un gouvernement minoritaire, c'est-à-dire politiquement homogène mais dépourvu de majorité en chambre, ne constitue qu'une des deux solutions gouvernementales possibles, l'autre étant la formation d'une coalition en bonne et due forme entre deux partis commandant à eux deux une majorité en chambre.

Cette deuxième solution révulse la plupart des politiciens canadiens. On les comprend: il est bien plus commode de jouir du pouvoir entre soi, quitte à balancer lorsque nécessaire des restants de table aux autres partis, que de le partager en bonne et due forme. Nos politiciens (et pas seulement eux) ont tendance à considérer l'absence d'une majorité comme une erreur commise par l'électorat, destinée à être réparée à la première occasion, quitte à multiplier les scrutins pour obtenir le résultat recherché.

On ne se rend pas suffisamment compte à quel point leur comportement à cet égard est original. Presque partout en Europe continentale, on recourt dans ce cas de figure à des coalitions en bonne et due forme. Même en Australie, pays dont la tradition parlementaire remonte aux mêmes sources que la nôtre, les coalitions entre les libéraux et le National Party sont monnaie courante.

Dans l'histoire canadienne

Ce qui nous amène à un second mythe, selon lequel les coalitions seraient inconnues dans l'histoire canadienne. Il y a eu une seule coalition en bonne et due forme au niveau fédéral, le tristement célèbre «gouvernement unioniste» de Sir Robert Borden (1917-1920), et du point de vue des francophones et des Westerners, il y a peu de bien à en dire.

Mais dans plusieurs provinces, l'absence d'une majorité a eu parfois pour résultat la formation d'une coalition. En Ontario, il y a eu l'alliance des United Farmers et des travaillistes sous la direction d'Ernest Drury (1919-1923). En Saskatchewan on a vu récemment de 1999 à 2003 une coalition du NPD et des libéraux, et il y avait eu auparavant la coalition dirigée par Anderson (1929-1934). Le Manitoba a connu de longues années de coalition sous la gouverne de John Bracken et de ses successeurs (1940-1951). En Colombie-Britannique, les deux partis traditionnels ont formé une coalition pour barrer la route au CCF de 1941 à 1952.

Si l'on soupèse les avantages respectifs des gouvernements minoritaires et des coalitions, on ne peut manquer de constater que ces dernières ont au moins un avantage: elles ont été historiquement bien plus stables que les gouvernements minoritaires, stables au sens où elles ont duré toute une législature (et parfois plusieurs législatures consécutives) sans qu'on abrège la durée de celle-ci en déclenchant des élections anticipées.

À l'inverse, l'espérance de vie des gouvernements minoritaires n'est pas très élevée (en moyenne autour de 18 mois au niveau fédéral, à peu près autant dans les provinces où il y en a eu). Ou bien le cabinet est renversé en chambre et fait appel à l'électorat, ou bien il déclenche une élection dès qu'il a (ou croit avoir...) le vent en poupe. Dans les deux cas, les électeurs vont retourner aux urnes plus souvent que beaucoup le souhaiteraient: il y a eu quatre élections fédérales entre 1962 et 1968.

Selon un troisième mythe, si aucun parti n'a la majorité, le pouvoir revient de droit à celui qui a obtenu le nombre de sièges le plus élevé. Si au soir du 28 juin aucun parti n'a la majorité, on nous pronostiquera sur-le-champ un gouvernement minoritaire libéral ou peut-être même conservateur.

Ce mythe est mieux fondé que les précédents, en ce sens que c'est effectivement ce qui se produit le plus souvent, notamment parce que beaucoup croient que c'est la seule solution correcte. Néanmoins, il est tout à fait possible que le parti qui tient le fléau de la balance préfère appuyer non pas le parti le plus fort, mais le parti arrivé en second. C'est ce qui permit à Mackenzie King de se maintenir au pouvoir après les élections de 1925 avec une quinzaine de sièges de moins que les conservateurs, et à David Peterson de devenir premier ministre de l'Ontario en 1985 avec quatre sièges de moins que l'autre grand parti.

Le gouverneur général, arbitre de la situation?

Un quatrième mythe veut que si l'élection ne dégage aucune majorité au Parlement, le gouverneur général «demandera» à X ou Y de former le gouvernement, comme si Rideau Hall avait le privilège d'interpréter à sa façon le verdict des électeurs. On s'étonne de voir un tel bobard véhiculé dans la presse québécoise.

La réalité constitutionnelle, c'est que le gouverneur général n'a pas de véritable latitude. La décision de base en un tel cas de figure appartient en effet au premier ministre sortant. Il peut se juger rejeté, constater que personne ne veut l'appuyer, et démissionner sur-le-champ, comme le firent Meighen en 1921, Saint-Laurent en 1957, Diefenbaker en 1963, et Trudeau en 1979.

Il peut également demeurer au pouvoir et tenter de «faire avec» la nouvelle chambre comme Mackenzie King en 1925, Diefenbaker en 1962, Pearson en 1965 et Trudeau en 1972 — la décence exigeant simplement que le nouveau Parlement soit alors convoqué le plus tôt possible, histoire de vérifier si le premier ministre a bien jaugé la nouvelle situation.

Un précédent historique confirme que l'opinion du gouverneur général n'a sur ce point que l'importance que le premier ministre veut bien lui accorder. Après les élections de 1925, Lord Byng avait suggéré confidentiellement à Mackenzie King de jeter l'éponge. King en décida autrement, et la suite des événements lui donna raison. Les biographies politiques ne font d'ailleurs aucune mention de suggestion semblable de la part des successeurs de Byng.

Si le premier ministre sortant choisit de démissionner au lendemain du scrutin, on verra alors le gouverneur général inviter, comme l'impose la tradition, le chef du parti d'opposition ayant le plus grand nombre de sièges à former un gouvernement. Encore là, aucune latitude véritable. Quant à savoir si ce choix ralliera une majorité en chambre, on peut tenir pour acquis que Son Excellence lit les journaux, qu'elle sera dûment informée du résultat des tractations qui auront lieu entre les partis, et qu'elle agira en conséquence. C'est à ce niveau que le choix du nouveau gouvernement se décidera, pas dans les corridors de la résidence vice-royale.

Le seul pouvoir dont dispose le gouverneur général, c'est celui de refuser au premier ministre la tenue immédiate d'une nouvelle élection. Mais cela est une autre histoire.

Ni l'enfer, ni le paradis

Finalement, il faut prendre avec circonspection les généralisations hâtives voulant que les gouvernements minoritaires soient par définition «progressistes», disent les uns, ou au contraire, selon les autres, hésitants, faibles, dépensiers et néfastes, ou encore qu'ils soient «favorables aux provinces».

Le bilan des gouvernements minoritaires est pour le moins contrasté. Ceux de Diefenbaker (son second, en tout cas) et de Clark ne furent pas particulièrement «progressistes». On évoque beaucoup les innovations de Pearson dans le domaine social, en oubliant que celles-ci découlaient en droite ligne du programme libéral et auraient été appliquées de toute façon si Pearson avait disposé d'une majorité. Pearson eut à son actif de très belles réalisations, mais il suffit de relire la chronique de cette époque pour réaliser que les gouvernements minoritaires ne sont pas par définition à l'abri de cafouillages assez lamentables.

Les mesures de gauche adoptées par Trudeau en 1972-74 tiennent au fait que le gouvernement était alors à la merci du NPD de David Lewis. Eût-il dépendu du soutien des créditistes, ce gouvernement aurait offert un bilan pas mal moins «progressiste». La question de savoir si ces mesures étaient bonnes en soi relève du jugement politique. Il faut réaliser cependant que l'augmentation énorme des dépenses publiques à cette époque explique en bonne partie les déficits chroniques qui affligèrent les finances publiques fédérales durant les 20 années qui suivirent. Le manque de responsabilité fiscale des gouvernements subséquents, majoritaires, y est bien sûr pour quelque chose aussi.

Finalement, rien dans l'expérience passée ne donne à penser que les gouvernements minoritaires soient par définition plus conciliants envers les provinces. Pearson le fut, au moins durant ses premières années. Son meilleur biographe, John English, montre clairement que cette attitude découlait non pas de l'absence d'une majorité libérale aux Communes, mais plutôt de la conviction chez Pearson que les Québécois avaient des griefs légitimes et qu'il devait faire quelque chose pour préserver l'unité du pays. Cette conviction s'étiola au fil des ans et, dès 1966, on constata un net raidissement dans l'attitude de Pearson, toujours minoritaire.

Trudeau ne fut pas plus accommodant avec les provinces à l'époque où il était minoritaire, comme en témoigne la politique de l'énergie qu'il lança à cette époque. C'est Brian Mulroney qui remporte la palme à cet égard, et ses majorités en chambre étaient pourtant confortables.

La réalité, en effet, c'est que les gouvernements provinciaux ne votent pas à la Chambre des communes. Un cabinet fédéral minoritaire dépend pour sa survie de l'appui d'un parti d'opposition, non du bon vouloir de ses partenaires provinciaux. Il n'est pas évident qu'un gouvernement Martin dépendant du soutien du NPD puisse répondre en ce domaine au genre d'attentes que certains entretiennent. À moins qu'il ne choisisse plutôt de dépendre de l'appui du Bloc, ce qui serait surprenant.

Le soir du scrutin, il faudra surveiller combien de sièges totalisent, d'une part, les libéraux et le NPD, et, d'autre part, les conservateurs et le Bloc québécois. Au moins autant peut-être que le score de chaque parti, ces deux chiffres nous indiqueront le sens de l'élection. Et si le second chiffre est supérieur au premier, on peut parier que le nouveau Parlement ne sera pas facile à gérer.