Le 11 mai dernier le gouvernement fédéral annonçait des modifications au régime d'assurance-emploi pour venir en aide aux travailleurs saisonniers. Dans le cadre de ce que le gouvernement désigne comme un projet-pilote, certains travailleurs vivant dans des régions où le taux de chômage est supérieur ou égal à 10 % auront plus facilement accès à des prestations d'assurance-emploi. Ces mesures pré-électorales visent à améliorer la situation financière d'un peu plus de 100 000 travailleurs dont une majorité réside au Québec et dans les provinces de l'Atlantique.

L'annonce du ministre Joseph Volpe a reçu un accueil plutôt tiède, autant parmi les travailleurs concernés que dans les milieux syndicaux et le monde des affaires. Et pour cause: ces nouvelles mesures temporaires sont au mieux une panacée, mais certainement pas ce dont les travailleurs ont le plus besoin.

Tenter de formuler une solution au problème des travailleurs saisonniers c'est supposer que ceux-ci forment un groupe homogène de travailleurs: on pense à eux comme des travailleurs qui occupent un emploi durant 12, 15 ou 20 semaines et reçoivent des prestations d'assurance-emploi durant le reste de l'année ou subissent une période plus ou moins longue de «trou noir» pendant laquelle ils reçoivent ni salaire, ni prestations. Or les circonstances vécues par les travailleurs dits saisonniers sont beaucoup plus complexes et variées que celles-ci.

Les travailleurs qui font face à des mises à pied saisonnières et récurrentes habitent dans toutes les provinces du Canada et dans des régions aux conjonctures économiques variées. En fait, près d'un tiers d'entre eux vivent dans des régions où les taux de chômage sont relativement faibles, ce qui va à l'encontre du stéréotype selon lequel les travailleurs saisonniers habitent nécessairement dans des régions où les occasions d'emploi sont mauvaises.

Un emploi saisonnier peut très bien convenir aux étudiants qui préfèrent un travail temporaire ou encore à certaines personnes qui doivent assumer certaines responsabilités familiales ou autres engagements en raison desquels il leur est difficile, sinon impossible, d'occuper un emploi toute l'année. En revanche, un emploi saisonnier n'est peut-être pas le régime de travail préféré d'autres travailleurs qui, année après année, se heurtent à divers obstacles pour obtenir un emploi plus stable.

Selon leurs circonstances particulières, certains de ces travailleurs auront accès à l'assurance-emploi. En fait, seule une minorité (environ un tiers) des travailleurs qui vivent des mises à pied saisonnières récurrentes ont systématiquement recours à l'assurance-emploi et ils connaissent d'importantes difficultés, étant peu instruits, plus âgés et vivant dans régions où le taux de chômage est élevé.

Par ailleurs, près de 20 % ne reçoivent jamais de prestations, soit parce qu'ils ont un autre emploi sur lequel ils peuvent compter, soit parce que leur emploi saisonnier ne leur permet pas d'accumuler suffisamment d'heures de travail pour avoir droit aux prestations. À cet égard, la disparité entre les sexes est frappante: alors que les femmes représentent environ 40 % de tous ceux et celles qui sont mis à pied durant la même «saison creuse» d'année en année, elles ne représentent que 30 % de ces travailleurs saisonniers qui ont systématiquement recours à l'assurance-emploi et 50 % de ceux qui n'ont jamais recours aux prestations.

Les vrais impacts

La réforme du régime d'assurance-emploi de 1996 est souvent décriée pour avoir eu un impact désastreux pour les travailleurs saisonniers, rendant leur accès aux prestations plus difficiles. Or, pour nombre d'entre eux, c'est tout le contraire qui s'est produit: l'introduction de règles d'admissibilité aux prestations fondées sur les heures plutôt que les semaines travaillées a bénéficié aux travailleurs saisonniers qui ont souvent de longues semaines de travail. Ainsi, en travaillant de nombreuses heures par semaine, ils réussissent plus rapidement à accumuler suffisamment d'heures de travail pour se qualifier pour des prestations et peuvent également recevoir des prestations pendant une plus longue période.

Les règles même d'admissibilité aux prestations jouent un rôle clé dans l'incidence du phénomène de «trou noir» dans la mesure où elles peuvent dissuader certains travailleurs, particulièrement ceux qui sont déjà défavorisés au niveau de leurs compétences et de leurs occasions d'emploi, de tenter d'obtenir un emploi à l'année. En réalité, les règles du régime d'assurance-emploi ne fournissent souvent pas aux travailleurs — et aux employeurs qui les embauchent — le bon éventail de mesures incitatives pour faire en sorte que les travailleurs puissent réaliser leur plein potentiel en matière de développement professionnel.

Les travailleurs qui ont des horaires de travail moins intensifs ont perdu au change suite à la réforme de 1996, et ce constat vaut pour l'ensemble des travailleurs, et non seulement pour les travailleurs saisonniers. Le programme actuel d'assurance-emploi reflète mal les réalités du marché du travail d'aujourd'hui, un marché où un nombre croissant de travailleurs — et surtout de travailleuses — occupent des emplois temporaires et à temps partiel. Ces travailleurs pourraient ne jamais avoir droit à des prestations s'ils perdaient leur emploi même s'ils ont eu cet horaire de travail depuis des années, et même s'ils sont obligés de verser des contributions au régime.

Puisque les travailleurs et travailleuses canadiennes vivent des situations d'emplois et de vie personnelle très variées, leurs besoins sont multiples. Plutôt que de chercher un baume magique pour pallier le manque d'occasions d'emploi véritablement adéquates, le gouvernement devrait reconnaître que le programme d'assurance-emploi doit être flexible tout en évitant les effets pervers.

On pourrait envisager un programme dans lequel des prestations spéciales seraient offertes aux travailleurs qui sont peu susceptibles d'opérer avec succès une transition vers un emploi plus stable tout en s'assurant de restreindre l'accès à des prestations régulières trop généreuses à ceux pour qui des changements professionnels heureux sont encore possibles.

Les options pour améliorer l'assurance-emploi sont nombreuses. On peut fortement douter que les mesures annoncées cette semaine en fassent partie et, étant donné le peu d'enthousiasme qu'elles ont suscité de la part des travailleurs, il semble peu probable qu'elles puissent même servir à gagner des votes.