La politique étrangère du Canada - Quelle est notre marge de manoeuvre face aux États-Unis?
Premier de deux textes
Il n'existe, selon les modèles d'analyse développés par le Groupe de recherche sur la politique étrangère du Canada, que quatre modèles fondamentaux de la politique étrangère du Canada. Ces quatre modèles correspondent à des attitudes dominantes différentes. Ce sont:
1- Les internationalistes purs qui diront «C'est oui, si... »
2- Les intégrationnnistes fervents ou les continentalistes purs qui diront «C'est oui».
3- Les souverainistes purs qui diront «C'est non».
4- Les intégrationnnistes de convenance ou les partenaires à coopération sélective qui, eux, diront «C'est selon».
Le tableau ci-bas décrit ces quatre modèles.
Deux axes définissent ces quatre modèles. Le contexte normatif qui s'étend d'un environnement peu favorable à très favorable, car pour faire des choses ensemble il faut accepter de vivre en commun ou en tout cas de faire des choses ensemble selon un ensemble de valeurs communes partagées. Le second axe est défini par la variable qui va de l'indépendance pure à l'intégration totale, c'est-à-dire depuis la croyance en un État souverain (donc la croyance au modèle stato-centriste) jusqu'à l'acceptation d'une fusion politique à l'intérieur d'un ensemble plus vaste (union politique et économique). Une troisième variable implicite vient évidemment couper ces deux axes sous une forme diagonale qui va d'une forte coopération au sommet à l'absence de coopération à la base.
Les internationalistes purs ont des comportements prévisibles. «C'est oui, si», c'est-à-dire si l'ONU dit oui, ou encore si l'ensemble de la communauté internationale propose des actions conformes à la volonté de la majorité. Les souverainistes purs sont plutôt rares mais prévisibles. Ils souhaitent et conseillent de «dire non» aux États-Unis. Les intégrationnistes purs ou les continentalistes fervents espèrent une coopération encore plus poussée avec les États-Unis, quel qu'en soit le prix politique à payer. Enfin, les intégrationnistes de convenance ou les partenaires à coopération sélective sont tous ceux qui acceptent de collaborer avec les États-Unis, mais à la condition que chacun y trouve son compte. Donc, «c'est selon».
On le voit, ces modèles sont loin d'être étanches. Les deux axes mixtes les plus naturels s'étendent de gauche à droite, c'est-à-dire «dire oui» à la coopération multilatérale et accepter en même temps, «une très forte coopération» lorsque l'occasion se présente. Le deuxième axe mixte naturel, passer de l'indépendance à la coopération sélective, est le lot des nationalistes de bon aloi ou des réalistes coopératifs, comme l'est la plupart du temps le gouvernement canadien. Le modèle mixte en diagonale (1 et 4), c'est-à-dire la recherche d'une coopération multilatérale consensuelle, complétée par des accords sélectifs, est aussi représentatif de la position canadienne. Mais il est rare de trouver simultanément la pratique des scénarios 2 et 3 comme modèle mixte dominant, car ces attitudes sont à bien des égards antinomiques.
La marge de manoeuvre du Canada
Il est plausible de croire qu'une intersection plus ou moins commune et souvent variable selon les époques existe entre les quatre quadrants de ce tableau. Un élément néanmoins paraît clair. La marge de manoeuvre canadienne avec les États-Unis diminue d'autant plus que ceux-ci poursuivent une politique de puissance. Cela ne signifie pas que le Canada doive jeter par-dessus bord ses désirs souvent utopiques d'un monde internationalisé meilleur sur une base universellement acceptée de normes communes, mais plutôt que les occasions d'agir en ce domaine sont et seront moins nombreuses dans l'avenir. Du moins tant et aussi longtemps que l'administration républicaine sera au pouvoir à Washington.
Une première option est donc d'attendre, c'est-à-dire espérer que le président Bush ne sera pas réélu. Et entre-temps ne pas toujours crier tout haut nos sources de désaccord, sans pour autant renier nos principes. C'est en grande partie ce qu'a fait le gouvernement Chrétien au cours des années récentes. Ce qui a d'ailleurs valu au Canada de se faire dire que l'administration outaouaise actuelle était un «canard mort» (lame duck).
Une deuxième option est celle de prendre les États-Unis à leur propre jeu en s'appuyant sur leurs vocabulaires et leurs idées. C'est ce que le Canada a fait en liant indirectement les questions du bois d'oeuvre et du blé aux questions de l'énergie. «Vous voulez notre gaz et notre pétrole, aurait claironné le premier ministre Chrétien à l'oreille du président Bush, mais vous ne voulez pas notre bois!» Il n'est donc pas question pour Washington de financer par des crédits ou des subventions la construction de pipelines en Alaska, ce qui par ailleurs déstabiliserait les marchés de l'énergie pour les sociétés canadiennes intéressées par l'exploitation du gaz de la région de la vallée de Mackenzie. On y ajoute même une touche environnementale: la migration des caribous de la rivière Porcupine en serait entravée! La stratégie ici est de bonne guerre, ce qui prouve que les Canadiens ne sont pas complètement idiots...
Une troisième option est de n'accorder que l'essentiel aux États-Unis. Autrement dit, le Canada ne peut se permettre le luxe de devenir un «facteur d'insécurité» pour les États-Unis. Il faut donc leur donner satisfaction sur les points qu'ils jugent les plus importants. Ce qu'Ottawa a fait en acceptant de signer un mémoire d'entente sur la «frontière intelligente» et les questions d'une plus grande «interopérabilité militaire» au sein du NORAD ou du nouveau Commandement NorthCom. Sur le reste, le Canada peut toujours prendre le risque calculé d'envoyer paître Washington.
Ou alors tout simplement prétendre qu'il n'a pas encore développé de politique à cet égard. Ne pas avoir de politique constitue en réalité une quatrième option. C'est un peu ce que nous avons fait dans le domaine du bouclier spatial. L'argumentation d'Ottawa est simple: on ne nous encore rien demandé et nous n'avons aucune décision à prendre tant qu'on ne nous demande rien. En la matière, les États-Unis ne sont pas plus bêtes que le Canada. Ils peuvent aussi attendre. C'est d'ailleurs l'un des dossiers dont héritera sans doute le premier ministre Martin, si jamais celui-ci est confirmé dans cette fonction.
Ruer dans les brancards est évidemment une cinquième option, plus facilement pratiquée par d'anciens ministres ayant quitté le Cabinet ou encore par des partis d'opposition que par un gouvernement en place. Cette attitude se situe à mi-chemin entre le nationalisme canadien et la recherche d'accords sélectifs de coopération, pourvu que le Canada y trouve son compte. Le gouvernement actuel a aussi pratiqué cette stratégie et le discours du premier ministre Chrétien à Chicago, dans les semaines qui ont précédé le déclenchement de la guerre en Irak, est un bon exemple de cette attitude, ce qui d'ailleurs ne le lui a pas trop mal réussi.
Dire ou annoncer une chose et faire le contraire est sans doute une trouvaille importante de la politique qui relève à la fois de l'hypocrisie et d'une cause quelconque destinée à servir ses intérêts. Cette option, peu recommandable, est plus souvent pratiquée par les États-Unis que par le Canada. Washington y a constamment recours dans ses relations commerciales. À telle enseigne, les quotas développés sur l'acier ou sur le bois d'oeuvre, ou encore les négociations commerciales entre différentes zones économiques, afin de mieux diviser les acteurs et de conserver une position de dominance dans les négociations. Ottawa a eu recours à cette tactique dans ses négociations avec les États-Unis sur la question irakienne que les États-Unis croyaient réglée avec le ministre de la Défense John McCallum. Ce dernier certes a été désavoué par le Cabinet, mais Washington n'a guère apprécié le discours du premier ministre en Chambre annonçant, avant même que Washington n'en soit informé, notre refus de participer aux opérations de la coalition en Irak.
Une septième option, par essence fort démocratique, consiste à s'appuyer sur sa propre opinion intérieure pour dire non. Un bon exemple de cette stratégie a été le refus du gouvernement de parler d'un «périmètre de sécurité», ce qui ne l'a pas empêché de négocier sur la question de l'«harmonisation des visas» étrangers ou de la «frontière intelligente». Ici, le choix des mots a plus d'importance que la substance des négociations. Il s'agit de vendre un même produit sous une forme différente, pourvu qu'il n'affecte pas les sensibilités canadiennes. Les Canadiens excellent en la matière, ce qui indique qu'ils ont développé au cours des ans un fort instinct de survie.
Il existe enfin une huitième option — d'autres existent, mais l'espace manque pour les décrire, comme par exemple l'argument de l'Alliance canadienne de la superloyauté à l'endroit de Washington, principe vite affirmé mais rarement appliqué — en quelque sorte à l'opposé de la dernière que nous venons de formuler. Il s'agit de mordre à l'hameçon pour mieux noyer le poisson. Un bon exemple est le premier ministre Trudeau qui contre vents et marées, et contre son opinion publique, a décidé de permettre les essais du missile de croisière américain dans l'espace canadien, pour ensuite présenter, au grand dam de l'administration Reagan, son initiative de paix en dix points. Comme quoi la politique a plus d'un tour dans son sac.
Dans l'ensemble, les formules du «oui si» et du «c'est selon» paraissent être pour l'avenir prévisible, les techniques de négociations auquel le Canada aura le plus souvent recours dans ses rapports avec les États-Unis, en l'absence d'une union politique non souhaitable entre nos deux pays. À moins que M. Martin ne devienne un continentaliste de tout poil, ce qui, étant donné la passé de cet homme d'État, paraît peu plausible mais non impossible.
Demain: Les dilemmes de M. Martin
Il n'existe, selon les modèles d'analyse développés par le Groupe de recherche sur la politique étrangère du Canada, que quatre modèles fondamentaux de la politique étrangère du Canada. Ces quatre modèles correspondent à des attitudes dominantes différentes. Ce sont:
1- Les internationalistes purs qui diront «C'est oui, si... »
2- Les intégrationnnistes fervents ou les continentalistes purs qui diront «C'est oui».
3- Les souverainistes purs qui diront «C'est non».
4- Les intégrationnnistes de convenance ou les partenaires à coopération sélective qui, eux, diront «C'est selon».
Le tableau ci-bas décrit ces quatre modèles.
Deux axes définissent ces quatre modèles. Le contexte normatif qui s'étend d'un environnement peu favorable à très favorable, car pour faire des choses ensemble il faut accepter de vivre en commun ou en tout cas de faire des choses ensemble selon un ensemble de valeurs communes partagées. Le second axe est défini par la variable qui va de l'indépendance pure à l'intégration totale, c'est-à-dire depuis la croyance en un État souverain (donc la croyance au modèle stato-centriste) jusqu'à l'acceptation d'une fusion politique à l'intérieur d'un ensemble plus vaste (union politique et économique). Une troisième variable implicite vient évidemment couper ces deux axes sous une forme diagonale qui va d'une forte coopération au sommet à l'absence de coopération à la base.
Les internationalistes purs ont des comportements prévisibles. «C'est oui, si», c'est-à-dire si l'ONU dit oui, ou encore si l'ensemble de la communauté internationale propose des actions conformes à la volonté de la majorité. Les souverainistes purs sont plutôt rares mais prévisibles. Ils souhaitent et conseillent de «dire non» aux États-Unis. Les intégrationnistes purs ou les continentalistes fervents espèrent une coopération encore plus poussée avec les États-Unis, quel qu'en soit le prix politique à payer. Enfin, les intégrationnistes de convenance ou les partenaires à coopération sélective sont tous ceux qui acceptent de collaborer avec les États-Unis, mais à la condition que chacun y trouve son compte. Donc, «c'est selon».
On le voit, ces modèles sont loin d'être étanches. Les deux axes mixtes les plus naturels s'étendent de gauche à droite, c'est-à-dire «dire oui» à la coopération multilatérale et accepter en même temps, «une très forte coopération» lorsque l'occasion se présente. Le deuxième axe mixte naturel, passer de l'indépendance à la coopération sélective, est le lot des nationalistes de bon aloi ou des réalistes coopératifs, comme l'est la plupart du temps le gouvernement canadien. Le modèle mixte en diagonale (1 et 4), c'est-à-dire la recherche d'une coopération multilatérale consensuelle, complétée par des accords sélectifs, est aussi représentatif de la position canadienne. Mais il est rare de trouver simultanément la pratique des scénarios 2 et 3 comme modèle mixte dominant, car ces attitudes sont à bien des égards antinomiques.
La marge de manoeuvre du Canada
Il est plausible de croire qu'une intersection plus ou moins commune et souvent variable selon les époques existe entre les quatre quadrants de ce tableau. Un élément néanmoins paraît clair. La marge de manoeuvre canadienne avec les États-Unis diminue d'autant plus que ceux-ci poursuivent une politique de puissance. Cela ne signifie pas que le Canada doive jeter par-dessus bord ses désirs souvent utopiques d'un monde internationalisé meilleur sur une base universellement acceptée de normes communes, mais plutôt que les occasions d'agir en ce domaine sont et seront moins nombreuses dans l'avenir. Du moins tant et aussi longtemps que l'administration républicaine sera au pouvoir à Washington.
Une première option est donc d'attendre, c'est-à-dire espérer que le président Bush ne sera pas réélu. Et entre-temps ne pas toujours crier tout haut nos sources de désaccord, sans pour autant renier nos principes. C'est en grande partie ce qu'a fait le gouvernement Chrétien au cours des années récentes. Ce qui a d'ailleurs valu au Canada de se faire dire que l'administration outaouaise actuelle était un «canard mort» (lame duck).
Une deuxième option est celle de prendre les États-Unis à leur propre jeu en s'appuyant sur leurs vocabulaires et leurs idées. C'est ce que le Canada a fait en liant indirectement les questions du bois d'oeuvre et du blé aux questions de l'énergie. «Vous voulez notre gaz et notre pétrole, aurait claironné le premier ministre Chrétien à l'oreille du président Bush, mais vous ne voulez pas notre bois!» Il n'est donc pas question pour Washington de financer par des crédits ou des subventions la construction de pipelines en Alaska, ce qui par ailleurs déstabiliserait les marchés de l'énergie pour les sociétés canadiennes intéressées par l'exploitation du gaz de la région de la vallée de Mackenzie. On y ajoute même une touche environnementale: la migration des caribous de la rivière Porcupine en serait entravée! La stratégie ici est de bonne guerre, ce qui prouve que les Canadiens ne sont pas complètement idiots...
Une troisième option est de n'accorder que l'essentiel aux États-Unis. Autrement dit, le Canada ne peut se permettre le luxe de devenir un «facteur d'insécurité» pour les États-Unis. Il faut donc leur donner satisfaction sur les points qu'ils jugent les plus importants. Ce qu'Ottawa a fait en acceptant de signer un mémoire d'entente sur la «frontière intelligente» et les questions d'une plus grande «interopérabilité militaire» au sein du NORAD ou du nouveau Commandement NorthCom. Sur le reste, le Canada peut toujours prendre le risque calculé d'envoyer paître Washington.
Ou alors tout simplement prétendre qu'il n'a pas encore développé de politique à cet égard. Ne pas avoir de politique constitue en réalité une quatrième option. C'est un peu ce que nous avons fait dans le domaine du bouclier spatial. L'argumentation d'Ottawa est simple: on ne nous encore rien demandé et nous n'avons aucune décision à prendre tant qu'on ne nous demande rien. En la matière, les États-Unis ne sont pas plus bêtes que le Canada. Ils peuvent aussi attendre. C'est d'ailleurs l'un des dossiers dont héritera sans doute le premier ministre Martin, si jamais celui-ci est confirmé dans cette fonction.
Ruer dans les brancards est évidemment une cinquième option, plus facilement pratiquée par d'anciens ministres ayant quitté le Cabinet ou encore par des partis d'opposition que par un gouvernement en place. Cette attitude se situe à mi-chemin entre le nationalisme canadien et la recherche d'accords sélectifs de coopération, pourvu que le Canada y trouve son compte. Le gouvernement actuel a aussi pratiqué cette stratégie et le discours du premier ministre Chrétien à Chicago, dans les semaines qui ont précédé le déclenchement de la guerre en Irak, est un bon exemple de cette attitude, ce qui d'ailleurs ne le lui a pas trop mal réussi.
Dire ou annoncer une chose et faire le contraire est sans doute une trouvaille importante de la politique qui relève à la fois de l'hypocrisie et d'une cause quelconque destinée à servir ses intérêts. Cette option, peu recommandable, est plus souvent pratiquée par les États-Unis que par le Canada. Washington y a constamment recours dans ses relations commerciales. À telle enseigne, les quotas développés sur l'acier ou sur le bois d'oeuvre, ou encore les négociations commerciales entre différentes zones économiques, afin de mieux diviser les acteurs et de conserver une position de dominance dans les négociations. Ottawa a eu recours à cette tactique dans ses négociations avec les États-Unis sur la question irakienne que les États-Unis croyaient réglée avec le ministre de la Défense John McCallum. Ce dernier certes a été désavoué par le Cabinet, mais Washington n'a guère apprécié le discours du premier ministre en Chambre annonçant, avant même que Washington n'en soit informé, notre refus de participer aux opérations de la coalition en Irak.
Une septième option, par essence fort démocratique, consiste à s'appuyer sur sa propre opinion intérieure pour dire non. Un bon exemple de cette stratégie a été le refus du gouvernement de parler d'un «périmètre de sécurité», ce qui ne l'a pas empêché de négocier sur la question de l'«harmonisation des visas» étrangers ou de la «frontière intelligente». Ici, le choix des mots a plus d'importance que la substance des négociations. Il s'agit de vendre un même produit sous une forme différente, pourvu qu'il n'affecte pas les sensibilités canadiennes. Les Canadiens excellent en la matière, ce qui indique qu'ils ont développé au cours des ans un fort instinct de survie.
Il existe enfin une huitième option — d'autres existent, mais l'espace manque pour les décrire, comme par exemple l'argument de l'Alliance canadienne de la superloyauté à l'endroit de Washington, principe vite affirmé mais rarement appliqué — en quelque sorte à l'opposé de la dernière que nous venons de formuler. Il s'agit de mordre à l'hameçon pour mieux noyer le poisson. Un bon exemple est le premier ministre Trudeau qui contre vents et marées, et contre son opinion publique, a décidé de permettre les essais du missile de croisière américain dans l'espace canadien, pour ensuite présenter, au grand dam de l'administration Reagan, son initiative de paix en dix points. Comme quoi la politique a plus d'un tour dans son sac.
Dans l'ensemble, les formules du «oui si» et du «c'est selon» paraissent être pour l'avenir prévisible, les techniques de négociations auquel le Canada aura le plus souvent recours dans ses rapports avec les États-Unis, en l'absence d'une union politique non souhaitable entre nos deux pays. À moins que M. Martin ne devienne un continentaliste de tout poil, ce qui, étant donné la passé de cet homme d'État, paraît peu plausible mais non impossible.
Demain: Les dilemmes de M. Martin
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