Garderies à 5 $ par jour - Des services éducatifs devenus indispensables
La dénomination, «garderies à 5 $» ou «à contribution réduite», a pu laisser croire que la caractéristique principale de la formule de garde mise en place au Québec depuis 1997 était son accessibilité financière. Sans doute est-ce là l'un des objectifs importants de la mesure, mais celui-ci est loin d'en définir toute la signification et la portée. À l'heure où la garderie à 5 $ par jour est remise en cause, il importe de se rappeler l'historique de son implantation et les objectifs multiples qui lui ont été attribués, de mettre en évidence la popularité du programme et de souligner les inquiétudes que fait naître l'annonce d'une privatisation accrue et de l'abolition de l'universalité du système.
Bref historique
Dans le Québec moderne, l'une des premières revendications pour la création de «garderies publiques et gratuites» date de 1965, lors de la célébration du 25e anniversaire du droit de vote des femmes. Si, par la suite, une telle revendication est constamment reprise par le mouvement des femmes, la mise en place des premières garderies des années 70 — à part quelques projets-pilotes — se fait à l'initiative de groupes de parents, sur le mode de sociétés qui sont presque toutes sans but lucratif. L'État y a une présence restreinte, même après la création de l'Office des services de garde à l'enfance, en 1980.
Ces garderies sont surtout fréquentées par deux catégories d'enfants: ceux dont les parents sont plutôt nantis, le plus souvent des professionnels, et ceux dont les parents vivent sous les seuils de pauvreté, en particulier les mères seules, qui bénéficient de subventions, notamment celle du Régime d'assistance publique du Canada. Il faudra attendre vers le milieu de la décennie 90 pour que la tarification du système de garde soit modifiée avec les garderies à 5 $ par jour. Ce n'est pas une soudaine prospérité de l'État québécois qui explique cette nouvelle politique mais plutôt l'aboutissement d'un changement important des mentalités en ce qui a trait à l'éducation de la petite enfance.
Inaugurée avec la Convention de l'ONU relative aux droits de l'enfant, entérinée par le Canada en 1991, la décennie 1990 est en effet marquée au Québec par plusieurs actions publiques en faveur de l'enfance. Pour donner quelques exemples, mentionnons les interventions portant sur la pauvreté des enfants (le document Un Québec fou de ses enfants en 1991), l'insuccès et le décrochage scolaires (le Plan d'action sur la réussite éducative du ministère de l'Éducation en 1992) et les soins aux petits enfants (la Politique de la périnatalité du ministère de la Santé et des Services sociaux en 1993).
Ces préoccupations se traduiront dans les recommandations de deux groupes de travail en 1996: ils se penchent soit sur la pauvreté des enfants qu'on cherche à «sortir de l'aide sociale» (Comité sur la réforme de la sécurité du revenu), soit sur un développement intégré des services éducatifs à la petite enfance (Conseil supérieur de l'éducation). De façon explicite, ce conseil réclame des «services [de garde] universels et gratuits [...] [qui devraient] s'inscrire à l'enseigne de la prévention primaire et de l'égalisation des chances». Cette nouvelle mobilisation autour de l'enfance désigne une représentation de plus en plus répandue: en tant que personne en devenir, l'enfant n'est pas sous la seule responsabilité de ses parents mais aussi de sa collectivité, dont il est un futur membre actif. Il importe donc de s'occuper de son développement.
Des objectifs multiples
C'est en 1996, à l'occasion du Sommet sur l'économie et l'emploi, qu'est communiqué pour la première fois le projet de mettre en place des services de garde à contribution réduite. Les objectifs alors attribués à cette mesure font écho aux préoccupations précédentes sur la petite enfance tout en en soulignant les implications économiques pour les familles les plus défavorisées, en particulier celles des mères seules: «Faciliter la conciliation entre famille et emploi; offrir à prix accessibles de meilleurs services à la petite enfance en prévision de leur séjour dans le système scolaire; inciter au travail les prestataires d'aide sociale avec enfants et les travailleurs à faible revenu; favoriser la croissance de l'économie sociale dans un secteur d'activité très important; réduire le travail au noir dans un secteur d'activité [la garde] ou il est très présent.»
L'annonce des Nouvelles dispositions de politique familiale par le Comité des priorités du Conseil exécutif en janvier 1997 reformule en partie les objectifs du système de garde dont les bénéficiaires sont les parents (pour la conciliation famille-emploi) et les jeunes enfants (pour le développement des enfants et l'égalisation des chances). Il est plus clair que jamais, dès lors, que les garderies ne font pas que du «gardiennage» pour dépanner les parents travailleurs mais offrent aussi des services éducatifs qui sont régis (donc soumis à inspection et évaluation) et qui viendront soutenir la réussite scolaire des enfants en plus d'être accessibles financièrement. Les centres de la petite enfance (CPE) deviennent ainsi un rouage indispensable, avec la famille et l'école, dans la socialisation des enfants. Le Comité des priorités laisse également entendre que pour remplacer les primes à la naissance, abolies la même année, des services de garde accessibles à tous sont envisagés comme une autre façon d'encourager la natalité.
Une popularité certaine
Il n'y a pas de doute qu'au Québec, les garderies à 5 $ soient devenues l'une des mesures parmi les plus populaires des dernières années. Populaire auprès des parents (en 2001-02, 55 % des parents d'enfants de moins de cinq ans confiaient ceux-ci à un service de garde à contribution réduite), cette mesure est aussi applaudie par ceux qui entourent les jeunes familles (grands-parents, amis, voisins ou collègues de travail) qui sont à même d'observer à quel point la vie de ces jeunes parents est austère et difficile, en particulier pour les mères, ce que plusieurs études ont déjà bien démontré. Il n'est donc pas étonnant que les focus groups consultés par le Parti québécois avant les élections d'avril dernier aient signalé la nécessité de soutenir davantage la conciliation famille-emploi. Ainsi ce parti a-t-il proposé la «semaine de quatre jours» pour les parents de jeunes enfants, une mesure qu'avait déjà proposée, l'année précédente, la Jeune Chambre de commerce.
Si une majorité de parents de jeunes enfants appuient les garderies à 5 $ par jour, ce n'est pas seulement parce qu'il s'agit d'un programme peu coûteux mais aussi, très largement, parce qu'il s'agit d'un programme éducatif. Nombre d'études ont jusqu'à maintenant démontré les effets positifs de la fréquentation d'un programme de garde éducatif sur le développement des enfants. Au Canada, le rapport de la Commission royale de l'éducation de l'Ontario, publié en 1994, plaçait déjà l'éducation de la petite enfance parmi «les quatre éléments moteurs qui ont le pouvoir de changer en profondeur l'école [car] les enfants ayant suivi un processus bien planifié d'enseignement préscolaire développent de façon notable des compétences, une facilité d'adaptation et [...] une attitude positive envers l'apprentissage». Une ombre à la popularité des garderies à 5 $ par jour a été le manque de places, une difficulté souvent reprise par les médias et constamment rappelée par le Parti libéral depuis qu'il est au pouvoir.
Avantageux pour les parents, ces services ont ainsi dû faire face à une demande grandissante de places, demande qu'il n'était pas possible de satisfaire instantanément. Malgré une augmentation annuelle de 16 000 places par an depuis 1997 (quatre fois plus que la moyenne annuelle des années précédentes), près du tiers des parents avaient encore, en 2002, un enfant sur une liste d'attente. Il faut savoir cependant que plus de la moitié de ces parents inscrivent leur enfant sur plusieurs listes d'attente (entre deux et neuf listes).
Est-il nécessaire d'ajouter que notre système de garde, destiné dans quelques années à être accessible à tous, est une mesure largement enviée dans les autres provinces canadiennes et dans certains États américains? Là-dessus, le Québec jouit d'une avance indéniable, même par rapport à une province aussi riche que l'Ontario. On sait qu'avec le gouvernement Harris et la «révolution du bon sens», les garderies ont perdu beaucoup de terrain depuis 1995. Faut-il rappeler que la principale promesse électorale du gouvernement Harris était de réduire les impôts, tout comme le gouvernement Charest nouvellement élu?
Universalité et privatisation
Les propositions du ministre Claude Béchard, responsable de la Famille dans le gouvernement libéral, portent sur l'annonce de la fin de l'universalité des garderies à 5 $ par jour et de l'ouverture à un développement accru des garderies privées. Sans prétendre discuter à fond de propositions qui ne sont pas encore formulées de façon claire et définitive, il importe de s'interroger sur la signification des orientations ainsi prévues et sur leur impact possible sur le système de garde régi par les CPE.
Au Québec, ces débats ne sont pas nouveaux: autour de la santé, les discussions qui accompagnent une privatisation accrue et des brèches à l'universalité pointent toujours le même risque, celui d'un système à deux vitesses. Peut-on estimer que les enjeux soient les mêmes pour les services de garde? Plusieurs le pensent. Nos voisins du Sud, qui n'ont jamais accédé à des mesures universelles pour ce qui est de la garde des jeunes enfants, ont effectivement un système à deux vitesses. Sheila Kamerman, la spécialiste américaine des politiques destinées aux familles, l'exprime très clairement: les services accessibles aux populations aisées sont à visée éducative et à coûts élevés alors que ceux qui desservent les milieux moins favorisés se limitent souvent à des visées de surveillance des enfants, dans des conditions parfois tout à fait inacceptables. Nous n'en sommes pas là, bien sûr. Mais la menace d'une érosion de notre système de garde doit être examinée.
En plus d'offrir des services plus ou moins distincts à différentes catégories de la population, on peut ainsi penser qu'un système de garde à deux vitesses aurait pour effet d'éroder des droits qui sont actuellement mieux acquis avec l'universalité: les droits de tous les enfants à une éducation préscolaire de qualité, qui favorise la réussite scolaire et l'égalisation des chances; le droit de toutes les femmes au travail rémunéré.
D'autre part, la privatisation accrue du système de garde aura pour effet de priver les parents du droit de regard qu'ils ont sur la gestion des services de garde quand leurs enfants fréquentent un CPE. Et comment favoriser les garderies privées tout en prétendant faire des économies quand on sait que le fonctionnement de ces garderies est subventionné à 80 % par l'État?
Dès lors, deux questions se posent de façon immédiate. Afin d'alléger le fardeau fiscal des Québécois, faut-il mettre en péril l'accessibilité des services de garde éducatifs et, dans la même foulée, les promesses qu'ils portent pour l'avenir des enfants et pour l'autonomie financière des femmes? Et si les pouvoirs publics décident tout de même de procéder aux compressions annoncées, faut-il en faire payer le prix aux parents par une tarification plus élevée des services de garde? Ou faut-il considérer que les services de garde éducatifs sont une responsabilité collective qui doit être assumée par le système fiscal applicable à tous? Voilà pourquoi, dans différents milieux, les citoyens québécois s'inquiètent des récentes annonces de modification au système de garde éducatif à contribution réduite dont nous bénéficions depuis quelques années.
Bref historique
Dans le Québec moderne, l'une des premières revendications pour la création de «garderies publiques et gratuites» date de 1965, lors de la célébration du 25e anniversaire du droit de vote des femmes. Si, par la suite, une telle revendication est constamment reprise par le mouvement des femmes, la mise en place des premières garderies des années 70 — à part quelques projets-pilotes — se fait à l'initiative de groupes de parents, sur le mode de sociétés qui sont presque toutes sans but lucratif. L'État y a une présence restreinte, même après la création de l'Office des services de garde à l'enfance, en 1980.
Ces garderies sont surtout fréquentées par deux catégories d'enfants: ceux dont les parents sont plutôt nantis, le plus souvent des professionnels, et ceux dont les parents vivent sous les seuils de pauvreté, en particulier les mères seules, qui bénéficient de subventions, notamment celle du Régime d'assistance publique du Canada. Il faudra attendre vers le milieu de la décennie 90 pour que la tarification du système de garde soit modifiée avec les garderies à 5 $ par jour. Ce n'est pas une soudaine prospérité de l'État québécois qui explique cette nouvelle politique mais plutôt l'aboutissement d'un changement important des mentalités en ce qui a trait à l'éducation de la petite enfance.
Inaugurée avec la Convention de l'ONU relative aux droits de l'enfant, entérinée par le Canada en 1991, la décennie 1990 est en effet marquée au Québec par plusieurs actions publiques en faveur de l'enfance. Pour donner quelques exemples, mentionnons les interventions portant sur la pauvreté des enfants (le document Un Québec fou de ses enfants en 1991), l'insuccès et le décrochage scolaires (le Plan d'action sur la réussite éducative du ministère de l'Éducation en 1992) et les soins aux petits enfants (la Politique de la périnatalité du ministère de la Santé et des Services sociaux en 1993).
Ces préoccupations se traduiront dans les recommandations de deux groupes de travail en 1996: ils se penchent soit sur la pauvreté des enfants qu'on cherche à «sortir de l'aide sociale» (Comité sur la réforme de la sécurité du revenu), soit sur un développement intégré des services éducatifs à la petite enfance (Conseil supérieur de l'éducation). De façon explicite, ce conseil réclame des «services [de garde] universels et gratuits [...] [qui devraient] s'inscrire à l'enseigne de la prévention primaire et de l'égalisation des chances». Cette nouvelle mobilisation autour de l'enfance désigne une représentation de plus en plus répandue: en tant que personne en devenir, l'enfant n'est pas sous la seule responsabilité de ses parents mais aussi de sa collectivité, dont il est un futur membre actif. Il importe donc de s'occuper de son développement.
Des objectifs multiples
C'est en 1996, à l'occasion du Sommet sur l'économie et l'emploi, qu'est communiqué pour la première fois le projet de mettre en place des services de garde à contribution réduite. Les objectifs alors attribués à cette mesure font écho aux préoccupations précédentes sur la petite enfance tout en en soulignant les implications économiques pour les familles les plus défavorisées, en particulier celles des mères seules: «Faciliter la conciliation entre famille et emploi; offrir à prix accessibles de meilleurs services à la petite enfance en prévision de leur séjour dans le système scolaire; inciter au travail les prestataires d'aide sociale avec enfants et les travailleurs à faible revenu; favoriser la croissance de l'économie sociale dans un secteur d'activité très important; réduire le travail au noir dans un secteur d'activité [la garde] ou il est très présent.»
L'annonce des Nouvelles dispositions de politique familiale par le Comité des priorités du Conseil exécutif en janvier 1997 reformule en partie les objectifs du système de garde dont les bénéficiaires sont les parents (pour la conciliation famille-emploi) et les jeunes enfants (pour le développement des enfants et l'égalisation des chances). Il est plus clair que jamais, dès lors, que les garderies ne font pas que du «gardiennage» pour dépanner les parents travailleurs mais offrent aussi des services éducatifs qui sont régis (donc soumis à inspection et évaluation) et qui viendront soutenir la réussite scolaire des enfants en plus d'être accessibles financièrement. Les centres de la petite enfance (CPE) deviennent ainsi un rouage indispensable, avec la famille et l'école, dans la socialisation des enfants. Le Comité des priorités laisse également entendre que pour remplacer les primes à la naissance, abolies la même année, des services de garde accessibles à tous sont envisagés comme une autre façon d'encourager la natalité.
Une popularité certaine
Il n'y a pas de doute qu'au Québec, les garderies à 5 $ soient devenues l'une des mesures parmi les plus populaires des dernières années. Populaire auprès des parents (en 2001-02, 55 % des parents d'enfants de moins de cinq ans confiaient ceux-ci à un service de garde à contribution réduite), cette mesure est aussi applaudie par ceux qui entourent les jeunes familles (grands-parents, amis, voisins ou collègues de travail) qui sont à même d'observer à quel point la vie de ces jeunes parents est austère et difficile, en particulier pour les mères, ce que plusieurs études ont déjà bien démontré. Il n'est donc pas étonnant que les focus groups consultés par le Parti québécois avant les élections d'avril dernier aient signalé la nécessité de soutenir davantage la conciliation famille-emploi. Ainsi ce parti a-t-il proposé la «semaine de quatre jours» pour les parents de jeunes enfants, une mesure qu'avait déjà proposée, l'année précédente, la Jeune Chambre de commerce.
Si une majorité de parents de jeunes enfants appuient les garderies à 5 $ par jour, ce n'est pas seulement parce qu'il s'agit d'un programme peu coûteux mais aussi, très largement, parce qu'il s'agit d'un programme éducatif. Nombre d'études ont jusqu'à maintenant démontré les effets positifs de la fréquentation d'un programme de garde éducatif sur le développement des enfants. Au Canada, le rapport de la Commission royale de l'éducation de l'Ontario, publié en 1994, plaçait déjà l'éducation de la petite enfance parmi «les quatre éléments moteurs qui ont le pouvoir de changer en profondeur l'école [car] les enfants ayant suivi un processus bien planifié d'enseignement préscolaire développent de façon notable des compétences, une facilité d'adaptation et [...] une attitude positive envers l'apprentissage». Une ombre à la popularité des garderies à 5 $ par jour a été le manque de places, une difficulté souvent reprise par les médias et constamment rappelée par le Parti libéral depuis qu'il est au pouvoir.
Avantageux pour les parents, ces services ont ainsi dû faire face à une demande grandissante de places, demande qu'il n'était pas possible de satisfaire instantanément. Malgré une augmentation annuelle de 16 000 places par an depuis 1997 (quatre fois plus que la moyenne annuelle des années précédentes), près du tiers des parents avaient encore, en 2002, un enfant sur une liste d'attente. Il faut savoir cependant que plus de la moitié de ces parents inscrivent leur enfant sur plusieurs listes d'attente (entre deux et neuf listes).
Est-il nécessaire d'ajouter que notre système de garde, destiné dans quelques années à être accessible à tous, est une mesure largement enviée dans les autres provinces canadiennes et dans certains États américains? Là-dessus, le Québec jouit d'une avance indéniable, même par rapport à une province aussi riche que l'Ontario. On sait qu'avec le gouvernement Harris et la «révolution du bon sens», les garderies ont perdu beaucoup de terrain depuis 1995. Faut-il rappeler que la principale promesse électorale du gouvernement Harris était de réduire les impôts, tout comme le gouvernement Charest nouvellement élu?
Universalité et privatisation
Les propositions du ministre Claude Béchard, responsable de la Famille dans le gouvernement libéral, portent sur l'annonce de la fin de l'universalité des garderies à 5 $ par jour et de l'ouverture à un développement accru des garderies privées. Sans prétendre discuter à fond de propositions qui ne sont pas encore formulées de façon claire et définitive, il importe de s'interroger sur la signification des orientations ainsi prévues et sur leur impact possible sur le système de garde régi par les CPE.
Au Québec, ces débats ne sont pas nouveaux: autour de la santé, les discussions qui accompagnent une privatisation accrue et des brèches à l'universalité pointent toujours le même risque, celui d'un système à deux vitesses. Peut-on estimer que les enjeux soient les mêmes pour les services de garde? Plusieurs le pensent. Nos voisins du Sud, qui n'ont jamais accédé à des mesures universelles pour ce qui est de la garde des jeunes enfants, ont effectivement un système à deux vitesses. Sheila Kamerman, la spécialiste américaine des politiques destinées aux familles, l'exprime très clairement: les services accessibles aux populations aisées sont à visée éducative et à coûts élevés alors que ceux qui desservent les milieux moins favorisés se limitent souvent à des visées de surveillance des enfants, dans des conditions parfois tout à fait inacceptables. Nous n'en sommes pas là, bien sûr. Mais la menace d'une érosion de notre système de garde doit être examinée.
En plus d'offrir des services plus ou moins distincts à différentes catégories de la population, on peut ainsi penser qu'un système de garde à deux vitesses aurait pour effet d'éroder des droits qui sont actuellement mieux acquis avec l'universalité: les droits de tous les enfants à une éducation préscolaire de qualité, qui favorise la réussite scolaire et l'égalisation des chances; le droit de toutes les femmes au travail rémunéré.
D'autre part, la privatisation accrue du système de garde aura pour effet de priver les parents du droit de regard qu'ils ont sur la gestion des services de garde quand leurs enfants fréquentent un CPE. Et comment favoriser les garderies privées tout en prétendant faire des économies quand on sait que le fonctionnement de ces garderies est subventionné à 80 % par l'État?
Dès lors, deux questions se posent de façon immédiate. Afin d'alléger le fardeau fiscal des Québécois, faut-il mettre en péril l'accessibilité des services de garde éducatifs et, dans la même foulée, les promesses qu'ils portent pour l'avenir des enfants et pour l'autonomie financière des femmes? Et si les pouvoirs publics décident tout de même de procéder aux compressions annoncées, faut-il en faire payer le prix aux parents par une tarification plus élevée des services de garde? Ou faut-il considérer que les services de garde éducatifs sont une responsabilité collective qui doit être assumée par le système fiscal applicable à tous? Voilà pourquoi, dans différents milieux, les citoyens québécois s'inquiètent des récentes annonces de modification au système de garde éducatif à contribution réduite dont nous bénéficions depuis quelques années.
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