Le Parlement est roi !
Les événements qui secouent Ottawa depuis le mois de décembre ont révélé qu'une très grande proportion des Québécois et autres Canadiens connaissent mal les règles de notre démocratie constitutionnelle. Un récent sondage Ipsos Reid a même démontré que 70 % des Québécois croient erronément que les citoyens élisent directement le premier ministre. Nous avons donc cru qu'il serait utile de clarifier pour le public les règles régissant le choix des membres du gouvernement dans notre système politique actuel.
Le premier ministre n'est pas élu directement. La gouverneure générale, à la suite d'élections, demandera normalement au chef du parti ayant obtenu une majorité de sièges à la Chambre des communes de devenir premier ministre. Par la suite, le premier ministre choisira habituellement les membres de son cabinet (les ministres) parmi les députés de son parti. En vertu du principe de gouvernement responsable, le premier ministre et son cabinet ne peuvent gouverner légitimement sans jouir en tout temps de la «confiance» (l'appui d'une majorité des députés) de la Chambre des communes. Puisque notre Constitution ne prévoit pas l'élection directe du premier ministre et de son cabinet, ceux-ci doivent en tout temps pouvoir s'appuyer sur une majorité des députés élus à la Chambre des communes. Dans notre système parlementaire, c'est précisément cet appui qui donne au gouvernement sa légitimité démocratique; sans cet appui, le gouvernement n'en a aucune puisque lui-même n'est pas élu.
Lorsqu'aucun parti ne réussit à faire élire une majorité de députés à la suite d'une élection générale, la gouverneure générale devra alors nommer au poste de premier ministre un député capable d'attirer suffisamment d'appuis pour obtenir et maintenir la confiance de la Chambre des communes pour une période raisonnable de temps. Si la personne qui occupait les fonctions de premier ministre avant la dissolution du Parlement n'a pas encore démissionné et que l'on ne peut pas établir clairement quel parti jouit de suffisamment d'appuis auprès des députés pour gouverner, la gouverneure générale pourra offrir à cette personne de demeurer premier ministre tant qu'elle démontrera que la confiance de la Chambre des communes lui est acquise. Dans une situation de minorité, le gouvernement ne peut pas prétendre avoir «gagné» le droit de gouverner. Au mieux, le premier ministre peut prétendre avoir le droit d'essayer de maintenir la confiance de la Chambre.
Quand un gouvernement minoritaire perd la confiance de la Chambre, la gouverneure générale n'est plus liée par les avis et conseils du premier ministre. La gouverneure générale doit alors exercer ses «prérogatives personnelles». Elle peut dissoudre le Parlement et ainsi déclencher de nouvelles élections ou, si des élections ont eu lieu relativement récemment (les avis varient entre six et neuf mois), elle peut inviter le chef d'un autre parti à tenter de former un gouvernement qui saura jouir de la confiance de la Chambre des communes. Il en va de même dans l'hypothèse où le premier ministre d'un gouvernement minoritaire demanderait la dissolution du Parlement peu de temps après des élections générales. En fait, certaines autorités, tel feu le célèbre Eugene Forsey, déclarent que [traduction] «si un gouvernement demande la dissolution alors qu'une motion de censure fait l'objet de débats, la Couronne a le devoir de la refuser».
Dans notre système parlementaire, comme c'est d'ailleurs généralement le cas dans le Commonwealth, la gouverneure générale (ou la personne accomplissant un rôle similaire) peut, dans de telles circonstances, offrir l'occasion au chef de l'opposition de former un gouvernement. D'autres systèmes parlementaires prévoient qu'il peut s'agir d'un droit (par ex.: l'Espagne et la Belgique) ou même, dans certaines circonstances, d'un devoir (par ex.: l'Allemagne) pour l'opposition de former un tel gouvernement de remplacement.
Ces règles visent en particulier à éviter que des gouvernements minoritaires ne nous plongent dans des élections répétitives jusqu'à ce qu'un parti obtienne une majorité des sièges au Parlement. Des élections rapprochées et à répétition peuvent être fort déstabilisantes, et ce, notamment parce qu'en l'absence d'un Parlement qui fonctionne et qui peut tenir des votes sur l'approvisionnement de l'État, des officiers non élus doivent adopter des mesures exceptionnelles pour acquitter les frais des opérations du gouvernement.
Lorsque la gouverneure générale exerce ses prérogatives personnelles et décide si elle dissoudra le Parlement ou si elle invitera un ou plusieurs partis à former un nouveau gouvernement, elle doit agir de manière quasi judiciaire, dans l'impartialité la plus totale. Dans de telles circonstances, elle doit être guidée par son devoir de protéger la Constitution et, en particulier, les principes de démocratie et de gouvernement responsable.
Nous sommes d'avis que s'il y avait un vote de censure ou si une demande de dissolution du Parlement était présentée au terme d'une session parlementaire n'ayant duré que quelque 13 jours, il serait judicieux pour la gouverneure générale d'inviter les partis d'opposition à tenter de former un gouvernement. Cela serait d'autant plus approprié dans le contexte où le chef de l'opposition officielle a déjà obtenu l'assurance qu'il jouirait d'un appui d'une majorité de la Chambre sur toute question de confiance pour une durée d'environ un an. Le principe de démocratie serait alors sauvegardé dans la mesure où ce gouvernement serait appuyé par une majorité des députés élus, assurant en cela une stabilité à notre système politique.
***
Ont signé ce texte: Stéphane Beaulac, droit, Université de Montréal (U.deM.); Karim Benyekhlef, droit, U.de M.; Denis Boivin, droit, Université d'Ottawa; Pierre Bosset, droit, UQAM; Barbara Cameron, science politique, York University; Duncan Cameron, science politique, Simon Fraser University; Mark Carter, droit, University of Saskatchewan; Michele L. Caron, droit, Université de Moncton; Rachel Chagnon, droit, UQAM; François Chevrette, droit, UdeM; John H. Currie, droit, Ud'O.; Hugo Cyr, droit, UQAM; C.E.S. (Ned) Franks, science politique, Queen's U.; Sébastien Grammond, droit, U. d'O.; Andrew Heard, science politique, Simon Fraser U.; Martha Jackman, droit, U.d'O.; Jennifer Koshan, droit, University of Calgary; François J. Larocque, droit, U.d'O.; Lucie Lemonde, droit, UQAM; Roderick A. Macdonald, droit, McGill U.; Errol P. Mendes, droit, U.d'O.; Brendan Naef, doctorant en droit, University of British Columbia; Prof. Charles-Maxime Panaccio, droit, U. d'O.; Dianne Pothier, droit, Dalhousie U.; Denise Réaume, droit, University of Toronto; David Robitaille, droit, U.d'O.; Peter H. Russell, science politique, U.of T.; Bruce Ryder, Osgoode Hall Law School; Maxime Saint-Hilaire, droit, chercheur associé, C.R.E.U.M. et Centre Marc Bloch (Berlin); Lorne Sossin, droit, U.of T.; François Tanguay-Renaud, Osgoode Hall Law School; Sophie Thériault, droit, U.d'O.; Jean-Pierre Villaggi, droit, UQAM; Margot Young, droit, U. of B.C.; David Docherty, Political Science, Wilfrid Laurier U. Heather MacIvor, Political Science, U. of Windsor; Dennis Pilon, Political Science, U. of Victoria; Paul G. Thomas, Duff Roblin, U. of Manitoba.
Le premier ministre n'est pas élu directement. La gouverneure générale, à la suite d'élections, demandera normalement au chef du parti ayant obtenu une majorité de sièges à la Chambre des communes de devenir premier ministre. Par la suite, le premier ministre choisira habituellement les membres de son cabinet (les ministres) parmi les députés de son parti. En vertu du principe de gouvernement responsable, le premier ministre et son cabinet ne peuvent gouverner légitimement sans jouir en tout temps de la «confiance» (l'appui d'une majorité des députés) de la Chambre des communes. Puisque notre Constitution ne prévoit pas l'élection directe du premier ministre et de son cabinet, ceux-ci doivent en tout temps pouvoir s'appuyer sur une majorité des députés élus à la Chambre des communes. Dans notre système parlementaire, c'est précisément cet appui qui donne au gouvernement sa légitimité démocratique; sans cet appui, le gouvernement n'en a aucune puisque lui-même n'est pas élu.
Lorsqu'aucun parti ne réussit à faire élire une majorité de députés à la suite d'une élection générale, la gouverneure générale devra alors nommer au poste de premier ministre un député capable d'attirer suffisamment d'appuis pour obtenir et maintenir la confiance de la Chambre des communes pour une période raisonnable de temps. Si la personne qui occupait les fonctions de premier ministre avant la dissolution du Parlement n'a pas encore démissionné et que l'on ne peut pas établir clairement quel parti jouit de suffisamment d'appuis auprès des députés pour gouverner, la gouverneure générale pourra offrir à cette personne de demeurer premier ministre tant qu'elle démontrera que la confiance de la Chambre des communes lui est acquise. Dans une situation de minorité, le gouvernement ne peut pas prétendre avoir «gagné» le droit de gouverner. Au mieux, le premier ministre peut prétendre avoir le droit d'essayer de maintenir la confiance de la Chambre.
Quand un gouvernement minoritaire perd la confiance de la Chambre, la gouverneure générale n'est plus liée par les avis et conseils du premier ministre. La gouverneure générale doit alors exercer ses «prérogatives personnelles». Elle peut dissoudre le Parlement et ainsi déclencher de nouvelles élections ou, si des élections ont eu lieu relativement récemment (les avis varient entre six et neuf mois), elle peut inviter le chef d'un autre parti à tenter de former un gouvernement qui saura jouir de la confiance de la Chambre des communes. Il en va de même dans l'hypothèse où le premier ministre d'un gouvernement minoritaire demanderait la dissolution du Parlement peu de temps après des élections générales. En fait, certaines autorités, tel feu le célèbre Eugene Forsey, déclarent que [traduction] «si un gouvernement demande la dissolution alors qu'une motion de censure fait l'objet de débats, la Couronne a le devoir de la refuser».
Dans notre système parlementaire, comme c'est d'ailleurs généralement le cas dans le Commonwealth, la gouverneure générale (ou la personne accomplissant un rôle similaire) peut, dans de telles circonstances, offrir l'occasion au chef de l'opposition de former un gouvernement. D'autres systèmes parlementaires prévoient qu'il peut s'agir d'un droit (par ex.: l'Espagne et la Belgique) ou même, dans certaines circonstances, d'un devoir (par ex.: l'Allemagne) pour l'opposition de former un tel gouvernement de remplacement.
Ces règles visent en particulier à éviter que des gouvernements minoritaires ne nous plongent dans des élections répétitives jusqu'à ce qu'un parti obtienne une majorité des sièges au Parlement. Des élections rapprochées et à répétition peuvent être fort déstabilisantes, et ce, notamment parce qu'en l'absence d'un Parlement qui fonctionne et qui peut tenir des votes sur l'approvisionnement de l'État, des officiers non élus doivent adopter des mesures exceptionnelles pour acquitter les frais des opérations du gouvernement.
Lorsque la gouverneure générale exerce ses prérogatives personnelles et décide si elle dissoudra le Parlement ou si elle invitera un ou plusieurs partis à former un nouveau gouvernement, elle doit agir de manière quasi judiciaire, dans l'impartialité la plus totale. Dans de telles circonstances, elle doit être guidée par son devoir de protéger la Constitution et, en particulier, les principes de démocratie et de gouvernement responsable.
Nous sommes d'avis que s'il y avait un vote de censure ou si une demande de dissolution du Parlement était présentée au terme d'une session parlementaire n'ayant duré que quelque 13 jours, il serait judicieux pour la gouverneure générale d'inviter les partis d'opposition à tenter de former un gouvernement. Cela serait d'autant plus approprié dans le contexte où le chef de l'opposition officielle a déjà obtenu l'assurance qu'il jouirait d'un appui d'une majorité de la Chambre sur toute question de confiance pour une durée d'environ un an. Le principe de démocratie serait alors sauvegardé dans la mesure où ce gouvernement serait appuyé par une majorité des députés élus, assurant en cela une stabilité à notre système politique.
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Ont signé ce texte: Stéphane Beaulac, droit, Université de Montréal (U.deM.); Karim Benyekhlef, droit, U.de M.; Denis Boivin, droit, Université d'Ottawa; Pierre Bosset, droit, UQAM; Barbara Cameron, science politique, York University; Duncan Cameron, science politique, Simon Fraser University; Mark Carter, droit, University of Saskatchewan; Michele L. Caron, droit, Université de Moncton; Rachel Chagnon, droit, UQAM; François Chevrette, droit, UdeM; John H. Currie, droit, Ud'O.; Hugo Cyr, droit, UQAM; C.E.S. (Ned) Franks, science politique, Queen's U.; Sébastien Grammond, droit, U. d'O.; Andrew Heard, science politique, Simon Fraser U.; Martha Jackman, droit, U.d'O.; Jennifer Koshan, droit, University of Calgary; François J. Larocque, droit, U.d'O.; Lucie Lemonde, droit, UQAM; Roderick A. Macdonald, droit, McGill U.; Errol P. Mendes, droit, U.d'O.; Brendan Naef, doctorant en droit, University of British Columbia; Prof. Charles-Maxime Panaccio, droit, U. d'O.; Dianne Pothier, droit, Dalhousie U.; Denise Réaume, droit, University of Toronto; David Robitaille, droit, U.d'O.; Peter H. Russell, science politique, U.of T.; Bruce Ryder, Osgoode Hall Law School; Maxime Saint-Hilaire, droit, chercheur associé, C.R.E.U.M. et Centre Marc Bloch (Berlin); Lorne Sossin, droit, U.of T.; François Tanguay-Renaud, Osgoode Hall Law School; Sophie Thériault, droit, U.d'O.; Jean-Pierre Villaggi, droit, UQAM; Margot Young, droit, U. of B.C.; David Docherty, Political Science, Wilfrid Laurier U. Heather MacIvor, Political Science, U. of Windsor; Dennis Pilon, Political Science, U. of Victoria; Paul G. Thomas, Duff Roblin, U. of Manitoba.
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