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    Déséquilibre fiscal - Le problème demeure entier

    17 juin 2008 |Luc Godbout - Professeur en fiscalité et finances publiques à l'Université de Sherbrooke
    Il y a six ans, au printemps 2002, la Commission sur le déséquilibre fiscal faisait état d'un important dysfonctionnement dans la fédération canadienne et proposait des solutions précises pour y remédier.

    Pour la Commission, il y avait clairement un déséquilibre fiscal au Canada. Premièrement, l'écart était beaucoup trop grand entre les dépenses et l'accès de chaque ordre de gouvernement aux sources de revenus. Dit autrement, l'argent était à Ottawa et les besoins dans les provinces, et la tendance allait en s'aggravant. Deuxièmement, les transferts fédéraux susceptibles de corriger cet écart demeuraient insuffisants et inadéquats. Troisièmement, profitant de ses ressources excédentaires, Ottawa évoquait trop souvent un «pouvoir fédéral de dépenser» qui n'est pas constitutionnel pour intervenir dans les domaines de compétence des provinces.

    L'idéal pour la Commission était de s'attaquer à la source du problème en remplaçant des transferts fédéraux inadéquats par un meilleur partage des ressources financières, qui aurait permis aux provinces d'assumer elles-mêmes les dépenses pour les programmes relevant de leurs compétences. Dans ce scénario, un programme de péréquation amélioré aurait suffi pour assurer l'équité entre les différentes provinces, et le fédéral se serait abstenu d'utiliser un «pouvoir de dépenser» qu'il n'a pas pour contourner la division des pouvoirs prévue par la constitution.

    Au Québec, ces propositions ont fait consensus, ralliant les trois grands partis et un ensemble d'organisations allant du Conseil du patronat aux associations étudiantes. Ailleurs au Canada, elles ont également été bien accueillies, sauf au Parti libéral du Canada (PLC), que ce soit sous Jean Chrétien ou sous Paul Martin. L'actuel chef du PLC n'était d'ailleurs pas en reste, puisqu'il a dénoncé le rapport de la Commission avant même sa parution.

    Faire le point

    Six ans plus tard, et après deux ans de «fédéralisme d'ouverture», où en sommes-nous?

    Sur certains plans, les choses se sont améliorées. Le programme de péréquation, notamment, a été restauré et, sous les conservateurs de Stephen Harper, les références à un prétendu «pouvoir fédéral de dépenser» sont devenues moins systématiques et moins outrancières. L'augmentation des transferts en espèces est également vue par certains comme un progrès, car elle a donné un peu d'oxygène aux finances publiques provinciales.

    Sur d'autres plans, en revanche, rien n'a changé. L'écart fiscal entre Ottawa et le Québec, notamment, n'a pas diminué. Au contraire, il s'est accru. La répartition des transferts fédéraux soulève aussi des inquiétudes. Quant au «pouvoir de dépenser», on voit mal comment l'engagement conservateur de le limiter pourra se traduire dans les faits, compte tenu qu'on ne peut limiter ce qui n'existe pas.

    Augmentation des transferts

    Commençons par les développements positifs. Dans les huit années qui ont précédé la publication du rapport de la Commission, les transferts fédéraux au Québec ont stagné. En 2002-03, leur valeur était encore inférieure au niveau de 1994-95. Par la suite, et sans doute parce que le problème est devenu un enjeu public, le niveau des transferts a augmenté de moins de neuf milliards qu'il était en 2002-2003 pour atteindre quelque 16 milliards en 2008-09.

    C'est ce qui fait dire à certains que le déséquilibre fiscal serait réglé. Il est vrai que le Québec dispose maintenant de plus de fonds en provenance d'Ottawa. Mais le déséquilibre fiscal n'est pas qu'une question comptable. C'est d'abord et avant tout un enjeu politique, qui concerne les pouvoirs et l'autonomie de chaque ordre de gouvernement dans la fédération.

    Partage inéquitable

    Or, rien n'a été fait pour corriger l'écart fiscal entre Ottawa et le Québec: le partage des ressources financières est toujours à l'avantage du fédéral. Ainsi, entre 2001 et 2008, comme le prévoyaient les projections économiques réalisées par le Conference Board pour la Commission, le gouvernement fédéral a connu huit années consécutives de surplus budgétaires et un surplus cumulé de près de 65 milliards alors que les dépenses du Québec excédaient ses revenus cinq fois en huit ans.

    L'augmentation des transferts fédéraux a permis au gouvernement du Québec d'éviter des déficits encore plus importants, mais elle le rend aussi plus dépendant de décisions prises à Ottawa. En 2001-02, les transferts représentaient 18,8 % des revenus du Québec; aujourd'hui, ils comptent pour 22,3 % du total. Si le gouvernement fédéral décidait, comme en 1994-95, de restructurer radicalement ses transferts, Québec plongerait brusquement dans le rouge.

    De plus, c'est surtout par le jeu de la péréquation que la situation financière du Québec s'est améliorée. Les autres transferts fédéraux, en effet, ont augmenté moins rapidement au Québec qu'ailleurs, parce qu'ils ne se font plus sur la base des besoins et du partage des coûts mais plutôt en fonction du nombre d'habitants par province. Ce nouveau mode de répartition fait en sorte que le total des transferts pour les programmes sociaux au Québec est de 28 % inférieur à ce qu'il était en 1994-95, alors qu'en Alberta il a augmenté de 45 %.

    Équilibre précaire

    Dans le passé, par exemple, Ottawa payait la moitié des coûts d'aide sociale d'une province. Maintenant, chaque province reçoit un même montant par habitant, quelle que soit sa situation. L'Alberta, où peu de personnes reçoivent de l'aide sociale, obtient ainsi l'équivalent de 11 607 $ pour chaque prestataire, comparativement à 2788 $ pour le Québec. C'est beaucoup, quand on sait qu'en Alberta, une personne apte à travailler recevant de l'aide sociale n'a droit qu'à 4824 $ par année!

    Pour l'éducation post-secondaire, lorsqu'on mesure le financement fédéral par étudiant universitaire, le Québec se retrouve deuxième avant-dernier.

    Une réponse entièrement basée sur les transferts laisse donc le Québec en position précaire. L'équilibre budgétaire continue d'être difficile à tenir, et il demeure tributaire de transferts dont les niveaux et les conditions d'admissibilité sont définis à Ottawa.

    En ce qui concerne le «pouvoir fédéral de dépenser», les progrès sont restés virtuels. Les conservateurs se sont engagés à limiter ce «pouvoir» pour de nouveaux programmes à frais partagés dans les compétences des provinces, mais ce type de programmes a été délaissé depuis plusieurs années par Ottawa. Un tel engagement ne veut donc rien dire. Pire, en acceptant sa logique, le Québec reconnaîtrait indirectement un pouvoir qui n'est pas constitutionnel.

    Encore un déséquilibre

    En somme, même si les transferts fédéraux aux provinces ont augmenté, le déséquilibre fiscal existe toujours. Rien n'a été fait pour mieux répartir les sources de revenus. Le gouvernement du Québec demeure donc mal équipé pour faire face à des dépenses dont la hausse est pratiquement inexorable, pour la santé notamment.

    Les avenues proposées par la Commission conservent aujourd'hui toute leur pertinence, du meilleur partage des ressources financières à la nécessité de cesser d'exercer un «pouvoir de dépenser» inconstitutionnel dans les champs de compétence des provinces.












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