Montréal, une mégacité dans le brouillard
Photo : Jacques Grenier
Il y a près d'un an, un vent de fusions balayait le Québec, donnant naissance à cinq grandes villes: Montréal, Longueuil, Québec, Gatineau et Saguenay. La réforme municipale était devenue nécessaire, affirmait le gouvernement du Québec, si on voulait assurer le développement durable et rendre l'appareil municipal plus efficace. Mais le principe selon lequel l'union fait la force ne s'est pas appliqué avec un égal bonheur dans toutes les municipalités concernées. Aujourd'hui, dans la première partie d'une série de six textes sur ce sujet, Le Devoir se penche sur le cas de Montréal, dont la population a doublé au lendemain des fusions.
Dure année d'apprentissage pour les élus de la nouvelle Ville de Montréal. Aux prises avec de nouvelles règles du jeu et obligés d'apprivoiser les principes d'administration d'une ville tout à coup devenue imposante, ils ont trébuché à plusieurs reprises. Douze mois ont passé depuis la réforme, mais le mariage entre les ex-municipalités de banlieue et l'ancienne ville de Montréal demeure toujours fragile.
La tâche de l'administration du maire Gérald Tremblay était immense: réussir à «bâtir ensemble une nouvelle ville» alors que la blessure qu'avaient infligée les fusions aux ex-banlieues n'était toujours pas cicatrisée. C'est d'ailleurs l'héritage des banlieues réfractaires qui a fait le plus mal à l'administration au début de l'année. La série de scandales portant sur les surplus de plusieurs municipalités versés à des organismes sans but lucratif, l'achat de l'Île-Dorval par Peter Yeomans (membre du nouveau comité exécutif) et ses voisins, de même que l'arrestation des conseillers municipaux René Dussault et Irving Grundman, accusés d'avoir accepté un pot-de-vin, ont forcé le nouveau maire à passer en mode de gestion de crise.
Il a fallu que la tempête s'apaise pour permettre aux élus de se consacrer à l'administration de leur nouvelle ville. Comme il l'avait promis en campagne électorale, Gérald Tremblay a tenu le Sommet de Montréal en juin dernier, désireux d'ébaucher les plans de la nouvelle ville avec l'aide de ses «partenaires».
Le partage des pouvoirs
Après 12 mois, Jean-François Léonard, professeur de science politique à l'UQAM, juge qu'il est encore trop tôt pour faire le bilan des fusions municipales. «Les cendres ne sont pas encore tombées. [...] On ne peut que constater des choses, pas tirer des conclusions. C'est un processus en mouvement qui, à mon avis, va se poursuivre jusqu'à la prochaine élection.» Il faudra donc attendre quatre ans, selon lui, pour se faire une idée juste de la réforme du gouvernement.
D'ici là, des ajustements s'imposent. La centralisation de certains services, incontournable dans le cadre des fusions municipales, continue de se heurter au souhait des arrondissements des ex-banlieues de conserver leur identité et une certaine autonomie.
Mal accueillies dans ces municipalités, les fusions ont réduit le nombre d'élus et modifié leur rôle auprès des citoyens qu'ils représentent. Avant les fusions, le district de Dida Berku, aujourd'hui conseillère dans Côte-Saint-Luc-Hampstead-Montréal-Ouest, comptait 3500 citoyens. Elle en représente 42 000 aujourd'hui. Et des trois maires et 18 conseillers qui géraient ces trois municipalités, il ne reste que trois conseillers, Montréal-Ouest n'ayant même plus de représentant. «C'est difficile de remplacer toute une tradition qui existait dans les anciennes municipalités, particulièrement dans Montréal-Ouest, où les associations de citoyens participaient activement aux assemblées du conseil municipal», indique Mme Berku.
Ce qui indispose davantage les élus des ex-banlieues, ce sont les pouvoirs au niveau local qu'ils ont dû sacrifier. «Le conseil d'arrondissement n'a plus de personnalité juridique, explique Mme Berku. Dans le cadre législatif créé par le comité de transition et par la loi 170, tous les pouvoirs touchant par exemple l'octroi des contrats et les droits de propriété relèvent maintenant de la ville centrale.»
Résultat: les initiatives autrefois faciles à mettre en branle, par exemple la mise en vente d'un terrain dans l'arrondissement, exigent un délai minimal de trois mois, délai qui peut facilement se prolonger, toute décision prise par l'arrondissement devant ensuite être entérinée par le conseil municipal. Dans Verdun, rappelle Mme Berku, il a fallu neuf mois pour que l'arrondissement puisse faire une requête en démolition contre un restaurateur qui avait illégalement ajouté une terrasse à son établissement. «Ce n'est pas normal», dit-elle.
En revanche, les arrondissements de l'ancienne Ville de Montréal ont vécu le phénomène inverse: la décentralisation prônée par l'administration a pris une autre dimension, accordant de nouveaux pouvoirs aux élus.
Il est légitime de coordonner à l'échelle de l'île la planification des services comme les transports, l'eau, l'environnement et les espaces verts, croient certains élus, mais une vaste réflexion sur le partage des responsabilités entre le comité exécutif, le conseil municipal et les arrondissements doit s'amorcer. Cette révision du cadre législatif de la délégation des pouvoirs devra obtenir l'assentiment de Québec.
Aussi, jusqu'à quel point devrait-on uniformiser les services sur tout le territoire? Devrait-on étendre à toute l'île des services établis dans l'ancien Montréal, par exemple les écoquartiers ou la distribution gratuite de fleurs aux citoyens? La liste des sujets de discussions chez les élus semble s'allonger à l'infini, même s'ils n'ont pas tous le même potentiel de controverse.
Ce nouveau partage des pouvoirs pourrait emprunter des détours insoupçonnés, croit Jean-François Léonard. Malgré une tendance à l'uniformisation, certains arrondissements pourraient prendre, à l'intérieur des pouvoirs qui leur sont accordés, des décisions qui heurteraient l'administration centrale. «Les problèmes, à mesure qu'ils vont être posés, devront être résolus. Ce sera stimulant de voir comment on va résoudre ces problèmes. C'est une bonne dynamique. C'est une chose propre à permettre l'éclosion de solutions différentes. À mon avis, la plus mauvaise des solutions, c'est la solution mur à mur», avance M. Léonard.
Des dettes
Les fusions municipales n'ont pas réussi à soigner la santé financière précaire de Montréal. Selon Yvon Cyrenne, associé fiscaliste à la firme Raymond Chabot Grant Thornton, Montréal a d'énormes besoins, et le déficit actuariel de 1,8 milliard est un boulet que la municipalité continue de traîner. Remettre sur pied les finances de la Ville nécessiterait, selon lui, un ajout de quelque 300 millions à son budget chaque année, somme que le gouvernement du Québec devra un jour accepter de verser. «Québec aime beaucoup la péréquation quand elle vient d'Ottawa, mais le gouvernement l'aime beaucoup moins quand c'est lui qui doit la faire vers ses villes», reproche M. Cyrenne.
«Dans plusieurs grandes villes aux États-Unis, à New York par exemple, les administrations municipales ont accès à des sommes provenant des impôts et bénéficient d'une part des revenus de la taxe de vente», poursuit-il.
En attendant le contrat de ville que l'administration doit conclure avec le gouvernement, plusieurs nouvelles sources de revenus ont été évoquées, qu'il s'agisse du transfert d'éléments d'actif ou d'une nouvelle taxe sur le stationnement. Yvon Cyrenne n'y croit pas, qualifiant la première solution de «virtuelle» et la seconde de très «dommageable», estimant que les automobilistes sont bien suffisamment taxés à Montréal. Le temps presse, dit-il. Montréal devra investir dans ses infrastructures, le logement social, et régler la question de son déficit une fois pour toutes.
Des négociations ardues
Un autre défi hérité des fusions attend la nouvelle administration, et il est de taille: s'entendre avec ses employés pour le renouvellement et l'harmonisation des conventions collectives.
Les fusions municipales accordent un poids jusqu'ici inégalé aux syndicats engagés dans un processus de négociations. Malgré tout, le nombre accru de membres du syndicat des cols bleus dirigé par Jean Lapierre ne change pas beaucoup les règles du jeu, estime Jean-François Léonard: «Il n'y a jamais eu, à ma connaissance, un maire à Montréal qui, depuis les années 50, a mis ses culottes face aux cols bleus. Qu'ils soient 2000 ou 6000, ça ne change pas grand-chose. Ils étaient bien assez nombreux dans l'ancienne ville», commente-t-il.
Pour Raymond Proulx, de DémocraCité, la fusion des syndicats constitue une catastrophe pour les résidants des anciennes villes de banlieue. Les employés municipaux de Montréal sont moins efficaces que ceux des petites villes, dit-il, citant l'exemple des employés municipaux de Kirkland, qui avaient l'habitude de dégager les entrées de cour des maisons des personnes âgées. Les cols bleus de l'ancienne Ville de Montréal, peu disposés à offrir un service personnalisé, feront disparaître ces traditions, et «leur culture va s'implanter chez les employés des anciennes banlieues», croit-il.
Dure année d'apprentissage pour les élus de la nouvelle Ville de Montréal. Aux prises avec de nouvelles règles du jeu et obligés d'apprivoiser les principes d'administration d'une ville tout à coup devenue imposante, ils ont trébuché à plusieurs reprises. Douze mois ont passé depuis la réforme, mais le mariage entre les ex-municipalités de banlieue et l'ancienne ville de Montréal demeure toujours fragile.
La tâche de l'administration du maire Gérald Tremblay était immense: réussir à «bâtir ensemble une nouvelle ville» alors que la blessure qu'avaient infligée les fusions aux ex-banlieues n'était toujours pas cicatrisée. C'est d'ailleurs l'héritage des banlieues réfractaires qui a fait le plus mal à l'administration au début de l'année. La série de scandales portant sur les surplus de plusieurs municipalités versés à des organismes sans but lucratif, l'achat de l'Île-Dorval par Peter Yeomans (membre du nouveau comité exécutif) et ses voisins, de même que l'arrestation des conseillers municipaux René Dussault et Irving Grundman, accusés d'avoir accepté un pot-de-vin, ont forcé le nouveau maire à passer en mode de gestion de crise.
Il a fallu que la tempête s'apaise pour permettre aux élus de se consacrer à l'administration de leur nouvelle ville. Comme il l'avait promis en campagne électorale, Gérald Tremblay a tenu le Sommet de Montréal en juin dernier, désireux d'ébaucher les plans de la nouvelle ville avec l'aide de ses «partenaires».
Le partage des pouvoirs
Après 12 mois, Jean-François Léonard, professeur de science politique à l'UQAM, juge qu'il est encore trop tôt pour faire le bilan des fusions municipales. «Les cendres ne sont pas encore tombées. [...] On ne peut que constater des choses, pas tirer des conclusions. C'est un processus en mouvement qui, à mon avis, va se poursuivre jusqu'à la prochaine élection.» Il faudra donc attendre quatre ans, selon lui, pour se faire une idée juste de la réforme du gouvernement.
D'ici là, des ajustements s'imposent. La centralisation de certains services, incontournable dans le cadre des fusions municipales, continue de se heurter au souhait des arrondissements des ex-banlieues de conserver leur identité et une certaine autonomie.
Mal accueillies dans ces municipalités, les fusions ont réduit le nombre d'élus et modifié leur rôle auprès des citoyens qu'ils représentent. Avant les fusions, le district de Dida Berku, aujourd'hui conseillère dans Côte-Saint-Luc-Hampstead-Montréal-Ouest, comptait 3500 citoyens. Elle en représente 42 000 aujourd'hui. Et des trois maires et 18 conseillers qui géraient ces trois municipalités, il ne reste que trois conseillers, Montréal-Ouest n'ayant même plus de représentant. «C'est difficile de remplacer toute une tradition qui existait dans les anciennes municipalités, particulièrement dans Montréal-Ouest, où les associations de citoyens participaient activement aux assemblées du conseil municipal», indique Mme Berku.
Ce qui indispose davantage les élus des ex-banlieues, ce sont les pouvoirs au niveau local qu'ils ont dû sacrifier. «Le conseil d'arrondissement n'a plus de personnalité juridique, explique Mme Berku. Dans le cadre législatif créé par le comité de transition et par la loi 170, tous les pouvoirs touchant par exemple l'octroi des contrats et les droits de propriété relèvent maintenant de la ville centrale.»
Résultat: les initiatives autrefois faciles à mettre en branle, par exemple la mise en vente d'un terrain dans l'arrondissement, exigent un délai minimal de trois mois, délai qui peut facilement se prolonger, toute décision prise par l'arrondissement devant ensuite être entérinée par le conseil municipal. Dans Verdun, rappelle Mme Berku, il a fallu neuf mois pour que l'arrondissement puisse faire une requête en démolition contre un restaurateur qui avait illégalement ajouté une terrasse à son établissement. «Ce n'est pas normal», dit-elle.
En revanche, les arrondissements de l'ancienne Ville de Montréal ont vécu le phénomène inverse: la décentralisation prônée par l'administration a pris une autre dimension, accordant de nouveaux pouvoirs aux élus.
Il est légitime de coordonner à l'échelle de l'île la planification des services comme les transports, l'eau, l'environnement et les espaces verts, croient certains élus, mais une vaste réflexion sur le partage des responsabilités entre le comité exécutif, le conseil municipal et les arrondissements doit s'amorcer. Cette révision du cadre législatif de la délégation des pouvoirs devra obtenir l'assentiment de Québec.
Aussi, jusqu'à quel point devrait-on uniformiser les services sur tout le territoire? Devrait-on étendre à toute l'île des services établis dans l'ancien Montréal, par exemple les écoquartiers ou la distribution gratuite de fleurs aux citoyens? La liste des sujets de discussions chez les élus semble s'allonger à l'infini, même s'ils n'ont pas tous le même potentiel de controverse.
Ce nouveau partage des pouvoirs pourrait emprunter des détours insoupçonnés, croit Jean-François Léonard. Malgré une tendance à l'uniformisation, certains arrondissements pourraient prendre, à l'intérieur des pouvoirs qui leur sont accordés, des décisions qui heurteraient l'administration centrale. «Les problèmes, à mesure qu'ils vont être posés, devront être résolus. Ce sera stimulant de voir comment on va résoudre ces problèmes. C'est une bonne dynamique. C'est une chose propre à permettre l'éclosion de solutions différentes. À mon avis, la plus mauvaise des solutions, c'est la solution mur à mur», avance M. Léonard.
Des dettes
Les fusions municipales n'ont pas réussi à soigner la santé financière précaire de Montréal. Selon Yvon Cyrenne, associé fiscaliste à la firme Raymond Chabot Grant Thornton, Montréal a d'énormes besoins, et le déficit actuariel de 1,8 milliard est un boulet que la municipalité continue de traîner. Remettre sur pied les finances de la Ville nécessiterait, selon lui, un ajout de quelque 300 millions à son budget chaque année, somme que le gouvernement du Québec devra un jour accepter de verser. «Québec aime beaucoup la péréquation quand elle vient d'Ottawa, mais le gouvernement l'aime beaucoup moins quand c'est lui qui doit la faire vers ses villes», reproche M. Cyrenne.
«Dans plusieurs grandes villes aux États-Unis, à New York par exemple, les administrations municipales ont accès à des sommes provenant des impôts et bénéficient d'une part des revenus de la taxe de vente», poursuit-il.
En attendant le contrat de ville que l'administration doit conclure avec le gouvernement, plusieurs nouvelles sources de revenus ont été évoquées, qu'il s'agisse du transfert d'éléments d'actif ou d'une nouvelle taxe sur le stationnement. Yvon Cyrenne n'y croit pas, qualifiant la première solution de «virtuelle» et la seconde de très «dommageable», estimant que les automobilistes sont bien suffisamment taxés à Montréal. Le temps presse, dit-il. Montréal devra investir dans ses infrastructures, le logement social, et régler la question de son déficit une fois pour toutes.
Des négociations ardues
Un autre défi hérité des fusions attend la nouvelle administration, et il est de taille: s'entendre avec ses employés pour le renouvellement et l'harmonisation des conventions collectives.
Les fusions municipales accordent un poids jusqu'ici inégalé aux syndicats engagés dans un processus de négociations. Malgré tout, le nombre accru de membres du syndicat des cols bleus dirigé par Jean Lapierre ne change pas beaucoup les règles du jeu, estime Jean-François Léonard: «Il n'y a jamais eu, à ma connaissance, un maire à Montréal qui, depuis les années 50, a mis ses culottes face aux cols bleus. Qu'ils soient 2000 ou 6000, ça ne change pas grand-chose. Ils étaient bien assez nombreux dans l'ancienne ville», commente-t-il.
Pour Raymond Proulx, de DémocraCité, la fusion des syndicats constitue une catastrophe pour les résidants des anciennes villes de banlieue. Les employés municipaux de Montréal sont moins efficaces que ceux des petites villes, dit-il, citant l'exemple des employés municipaux de Kirkland, qui avaient l'habitude de dégager les entrées de cour des maisons des personnes âgées. Les cols bleus de l'ancienne Ville de Montréal, peu disposés à offrir un service personnalisé, feront disparaître ces traditions, et «leur culture va s'implanter chez les employés des anciennes banlieues», croit-il.
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