Le gouvernement Charest prépare depuis deux ans un projet de refonte générale de la Loi sur la qualité de l'environnement (LQE) qui ne reconnaîtrait plus le droit à la qualité de l'environnement, pourtant déjà inscrit dans la loi actuelle depuis 34 ans, en plus d'avoir été reconnu et balisé par une abondante jurisprudence.

C'est ce que révèle le rapport inédit d'un groupe d'experts mandaté par Québec en juin 2005 pour améliorer le projet élaboré auparavant par des fonctionnaires et des juristes. Ce rapport, obtenu par Le Devoir, a été remis en juin dernier au ministre du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs, Claude Béchard. Les huit membres du Groupe externe de réflexion sur la modernisation de la LQE concluent à l'unanimité que «le droit fondamental à la qualité de l'environnement doit absolument être reconduit dans la LQE modernisée car il représente l'assise législative nécessaire pour appuyer un recours judiciaire».

L'article 19,1 de l'actuelle LQE, que cet important projet de loi a oublié en cours d'élaboration, a toujours été considéré par les juristes comme constituant, en une seule phrase, l'équivalent d'une charte de l'environnement. Cet article stipule que «toute personne a droit à la qualité de l'environnement, à sa protection et à la sauvegarde des espèces vivantes qui y habitent dans la mesure et suivant les normes prévues par la présente loi».

Son «omission, si elle devait être confirmée, écrivent les huit experts, constituerait un important recul pour une loi qu'on veut plus moderne. Le droit à la qualité de l'environnement est un élément essentiel du développement durable. Son caractère individuel implique, en cas d'atteinte à l'environnement, un droit de recours et d'indemnisation à l'encontre du responsable de l'atteinte. Son caractère collectif oblige la mise sur pied de moyens efficaces qui assurent la participation des citoyens aux décisions, le droit d'accès à l'information et l'accès à la justice. Sa disparition aurait comme conséquence de réduire l'assise législative pour appuyer un recours».

Les huit spécialistes précisent que l'insertion du droit à un environnement sain dans la Charte québécoise des droits et libertés de la personne lors de l'adoption de la Loi sur le développement durable, cette année, «ne peut justifier le retrait de ce droit fondamental dans la LQE». L'inclusion de ce droit dans la charte n'a en effet qu'un effet juridique marginal puisqu'il a été inscrit dans un chapitre de la charte qui n'est pas d'application stricte comme une loi statutaire mais qui a une fonction de guide d'interprétation des lois.

Les spécialistes qui portent ce jugement sévère sur le retrait du pilier central de l'ancienne LQE sont Me Odette Nadon, du cabinet Desjardins Ducharme, Me Michel Bélanger, du cabinet Lauzon Bélanger, Robert Benoît, ancien député libéral d'Orford et critique en environnement de son parti, Me Pierre Coderre, du cabinet Pothier Delisle, Philippe Dunsky, consultant en énergie, Me Jean-François Girard, du cabinet Dufresne Hébert Comeau, Me Paule Halley, de la faculté de droit de l'Université Laval, et Me Pierre Meunier, du cabinet Fasken Martineau, lui-même ancien sous-ministre à l'Environnement. La coordination des travaux de cette équipe de spécialistes a été assurée par Me Marc Turgeon, du Centre québécois du droit de l'environnement, et Me Pierre-Olivier Charlebois.

Un deuxième pilier

Le projet de loi préparé par le ministère propose par ailleurs de remplacer un deuxième pilier de la LQE en élargissant la portée théorique de la loi mais en augmentant le fardeau de preuve concret du gouvernement et en remplaçant l'actuelle politique de prévention de la pollution et de destruction des écosystèmes par une politique d'autocertification des projets par les promoteurs et leurs consultants.

Ainsi, le nouvel article 14,1 de la LQE modernisée imposerait aux promoteurs et au ministère l'obligation de respecter «la capacité de support des écosystèmes». À l'heure actuelle, l'article 20 de la LQE stipule que nul ne peut introduire dans l'environnement des contaminants, sauf dans la mesure permise par la loi et les règlements. Mais s'il n'y a pas de norme réglementaire pour légaliser un rejet minimal de contaminants, la loi interdit de façon très claire tout ce qui est «susceptible de porter atteinte à la vie, à la santé, à la sécurité, au bien-être ou au confort de l'être humain, de causer du dommage ou de porter autrement préjudice à la qualité du sol, à la végétation, à la faune ou aux biens».

Le groupe d'experts extérieurs reconnaît que le texte proposé élargit à tous les écosystèmes la protection accordée éventuellement par la loi, alors qu'à l'heure actuelle, on vise seulement la pollution par des contaminants. Mais ils précisent plus loin qu'il sera difficile de déterminer les seuils limites au-delà desquels la «capacité de support» des écosystèmes serait atteinte et qu'il faudra d'énormes moyens financiers et administratifs pour faire appliquer un pareil volet de la loi. Un autre juriste consulté par Le Devoir expliquait, sous réserve de voir les textes définitifs, que, contrairement aux interdits partiels ou totaux de la loi actuelle, le projet gouvernemental ouvre la porte à des centaines de projets avant qu'on ne démontre scientifiquement que la «capacité de support» d'un écosystème est atteinte. En somme, le libellé actuel, en plus de renvoyer au gouvernement un énorme fardeau de preuve scientifique et administrative, ouvre beaucoup plus grand la porte aux promoteurs que l'ancien texte car il ne permettra plus aux fonctionnaires et au ministre de bloquer des projets tant qu'ils ne pourront pas affirmer, démonstration à l'appui, qu'on n'atteint pas la limite de capacité d'un écosystème.

L'autocontrôle

Le projet de loi préparé par le ministère prévoit par ailleurs de remplacer l'actuel système d'autorisation préalable des projets — c'est-à-dire la base de l'actuelle politique de prévention de la pollution et de la destruction des écosystèmes — par un système d'autocertification par les promoteurs et leurs consultants, soit les ingénieurs et les consultants qui, par le passé, ont construit toutes les usines et conçu tous les procédés industriels à l'origine des problèmes environnementaux actuels. Les promoteurs et leurs consultants attesteraient en effet, par une déclaration à valeur juridique, que leur projet est conforme aux lois et aux normes réglementaires lorsqu'ils existent, car ce n'est pas le cas notamment pour les barrages, les milieux humides, les habitats d'espèces menacées, etc.

Le système actuel a imposé aux contribuables un lourd fardeau financier car de nombreux promoteurs se sont fiés à l'expertise du ministère par le passé pour parfaire leurs projets aux frais du gouvernement. Mais l'examen des projets est long et a surtout été dénoncé par les promoteurs comme étant trop strict, tatillon, etc., ce qui a historiquement été considéré comme un prix raisonnable à payer afin d'éviter à la société de se retrouver avec des projets problématiques. Pour faire en sorte que les contribuables ne financent pas le fignolage des projets privés mal ficelés, Québec a modifié la LQE au cours des dernières années pour pouvoir facturer aux promoteurs le coût de la certification de leurs projets par des ressources, internes ou éventuellement externes. Mais cette solution, jugée trop stricte et trop coûteuse par les promoteurs, a été écartée, semble-t-il, au profit d'un système d'autocontrôle par les promoteurs et leurs consultants.

Les experts consultés par le ministère pour revoir le projet de loi en conception ne remettent pas en question ce système d'autocontrôle, dont rêvent plusieurs de leurs clients. Mais ils proposent à tout le moins de le resserrer en obligeant ces consultants à se munir de fortes assurances que Québec pourrait utiliser pour remettre les projets sur les rails si les mesures adoptées ne donnaient pas les résultats prévus lors des suivis qui deviendraient obligatoires. La certification des projets relèverait par ailleurs d'un autre professionnel que celui qui aurait réalisé le projet. Enfin, seuls les consultants accrédités par Québec auraient le pouvoir de déclarer les projets conformes aux lois et règlements, ce qui signifie qu'ils pourraient se faire retirer ce droit en cas d'abus. De plus, les experts proposent que les citoyens et les groupes environnementaux puissent avoir droit de recourir aux tribunaux pour faire sanctionner ou annuler les autorisations que certains pourraient s'accorder trop facilement.

Mais le fardeau juridique des demandeurs serait fortement alourdi si Québec ne réintroduisait pas dans la LQE le droit à la qualité de l'environnement, que son projet fait disparaître.

Le Devoir