Le Québec immobile? - Des améliorations à apporter au processus d'examen public et de participation
Dernier de deux textes
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Pour être utile et efficace, la participation du public au processus décisionnel suppose qu'elle soit inscrite dans une approche systématique et que tous les acteurs en partagent les objectifs, les modalités et les exigences: les organismes régulateurs des études d'impacts et de l'examen public des projets, les promoteurs qui élaborent leur projet en interaction avec le public, les commissaires qui tiennent des consultations publiques et les décideurs dans la prise en compte des résultats des étapes antérieures et la mise en place des suivis. Il y a ici place à la création et à l'amélioration.
Lançons quelques pistes de solution. Il faut rappeler que tous les mécanismes publics d'examen et de participation n'enlèvent aucunement aux promoteurs et aux décideurs l'initiative et le mot final. Cependant, ils exigent d'eux de s'engager dans ces processus avec honnêteté et transparence.
Des mécanismes d'examen public à créer
On connaît au Québec le rôle joué par la procédure des études d'impacts et le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE), dans le cas d'une liste définie et limitée de projets, en vertu de la Loi sur la qualité de l'environnement.
Il faut rappeler que cette liste a été élaborée il y a plus de 25 ans principalement à partir d'une grille d'impacts sur le milieu naturel et selon le potentiel de toxicité et de risques pour la sécurité. Dans les faits, lors des audiences publiques, beaucoup d'autres dimensions ont été abordées: utilisation conflictuelle du territoire, perte de surfaces agricoles, perte d'éléments du patrimoine, impacts visuels, sonores et olfactifs, etc.
Plusieurs évaluations de la procédure québécoise ont été réalisées, conduisant à des recommandations d'améliorations comme celles contenues dans le rapport Lacoste, sans qu'il y ait jamais eu la moindre suite. Jamais non plus les méthodes de travail du BAPE n'ont été réévaluées pour en améliorer la pertinence et la crédibilité. Il y aurait avantage à confier à un comité crédible le soin de procéder à cette évaluation avec la collaboration de tous les acteurs.
Nul ne niera l'apport précieux de la procédure d'évaluation environnementale dans de nombreux dossiers, qu'ils se rendent ou non en audiences publiques, par son caractère exigeant, systématique et la plupart du temps rigoureux. Mais il faut également constater que de nombreux projets importants d'un point de vue économique et social échappent à toute forme d'examen public sérieux, ce qui peut entraîner des dérapages et des insuffisances. Qu'il suffise de mentionner les projets des hôpitaux universitaires (CHUM et CUSM), le déménagement du Casino de Montréal au bassin Peel, la prolongation du métro à Laval, des projets commerciaux, récréatifs ou résidentiels de grande envergure comme le développement Intrawest à Mont-Tremblant, l'établissement d'un réseau de pistes de motoneige et de VTT, etc.
Puisque ces projets ne relèvent pas de la Loi sur la qualité de l'environnement, malgré l'adoption récente du concept de développement durable, il serait nécessaire de créer un nouveau mécanisme d'examen public et d'audiences publiques, léger dans sa facture mais systématique dans ses procédures. Il pourrait être rattaché à l'exécutif et aux membres nommés par l'Assemblée nationale.
Il ne s'agit pas ici d'en définir toutes les modalités de fonctionnement, lesquelles pourraient cependant s'inspirer de celles du BAPE, mais de souligner l'importance de sa création pour combler l'absence d'un tel mécanisme démocratique et éviter des dérapages potentiels dans l'élaboration de tels projets.
Ce nouveau mécanisme devrait indiquer dans ses directives aux promoteurs de projets les éléments pertinents qui devraient être étudiés et soumis à l'attention du public. Pour déterminer ces éléments, il serait souhaitable d'adopter l'approche fédérale du scoping, c'est-à-dire la recherche et l'identification par le public, et non seulement par les représentants des ministères, des enjeux de toute nature soulevés par le projet.
De bonnes pratiques pour des personnes morales
Il est maintenant clair et reconnu qu'il est avantageux pour les promoteurs de choisir volontairement d'entrer en interaction avec le milieu sur un mode bidirectionnel assez tôt dans le processus de façon à tenir compte des intérêts du milieu, à en faciliter l'acceptation sociale et à obtenir les appuis nécessaires. Cette opinion s'appuie sur l'expérience positive vécue par plusieurs promoteurs.
Par ailleurs, il apparaît également de plus en plus certain que l'approche traditionnelle de mise en marché par des spécialistes de l'image, qui ne diffusent qu'une information favorable sans questionnement possible, n'a souvent qu'une faible efficacité, comme les observateurs l'ont constaté dans plusieurs projets.
Cette formule consistant à travailler de concert avec le milieu par les promoteurs, aussi bien publics que privés, devrait être encouragée par les corps publics et les résultats de telles démarches reconnus lors des étapes ultérieures.
Utiliser l'audience publique comme processus d'apprentissage
La première partie de l'audience publique portant sur l'information et le questionnement des études et des caractéristiques du projet, telle que pratiquée par le BAPE, peut s'avérer une formidable occasion d'apprentissage collectif si les commissaires favorisent intelligemment cet objectif et si on utilise efficacement les outils modernes de communication (Internet et télédiffusion par des canaux spécialisés).
En effet, dans la mesure où l'ensemble des acteurs (y compris les médias et les décideurs) suivent en même temps le déroulement de l'examen public, l'information cumulative résultant du jeu des questions (des citoyens, des groupes, des commissaires) et des réponses (des promoteurs, des représentants de ministères ou d'agences publiques), il est possible collectivement de comprendre et d'apprécier le projet, sa valeur, les enjeux soulevés, et d'en tirer les leçons utiles pour la suite.
Déjà, les gouvernements fédéral et québécois utilisent des canaux télévisés pour diffuser la plupart du temps des commissions parlementaires. Il serait vraiment appréciable et utile que le gouvernement du Québec, pour peu qu'il retienne la suggestion précédente d'un nouveau mécanisme d'examen public, chargé d'étudier les grands projets au moyen d'études d'impacts et d'audiences publiques, y greffe la télédiffusion par le canal de l'Assemblée nationale ou par un nouveau canal spécialisé. Ce moyen non seulement permettrait à l'ensemble des intéressés d'évaluer le projet et d'évoluer en même temps mais faciliterait aussi la participation publique en utilisant également les communications par Internet. Cette technologie éprouvée permettrait ainsi de pallier les distances de notre grand territoire et les conditions climatiques difficiles que nous connaissons.
Perspectives
Les bons projets qui ont passé le test de l'examen public démontrent que leur réalisation est possible. Les exigences envers la démocratie de participation risquent d'être permanentes. Personne ne voudra revenir à des formules autoritaires symbolisées autrefois par le «toé, tais-toé!».
Il nous faut cependant mettre en place les ingrédients nécessaires, utiles, efficaces et crédibles pour qu'on réussisse collectivement l'apprentissage constant de la démocratie active et de ses valeurs ajoutées. C'est aussi la position soutenue par plusieurs organismes, dont certains du milieu économique.
Il est intéressant de rappeler ici la position que tenait la Chambre de commerce du Montréal métropolitain et son comité habitation et développement urbain dans son mémoire déposé à la consultation Tremblay en septembre 2000. Dans sa conclusion, elle estimait «essentiel que les projets importants à Montréal ainsi que dans toute la région métropolitaine fassent l'objet d'un processus de consultation publique» et affirmait qu'«un tel processus de consultation permet d'améliorer les projets et de s'assurer que ces projets respectent l'équilibre urbain, la qualité de vie des citoyens et les besoins économiques bien compris de la collectivité».
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* L'auteur a été chef de délégation du chantier sur la démocratie au Sommet de Montréal. Dans le cadre du CCC, il a réalisé des consultations publiques formelles, mené divers programmes d'interaction avec le milieu, dont celui de l'échangeur Dorval, et fourni divers conseils stratégiques à des corps publics comme la Ville de Gatineau sur la gouvernance participative. Pour suggestions et commentaires: lo@c-consult-concert.qc.ca.
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Pour être utile et efficace, la participation du public au processus décisionnel suppose qu'elle soit inscrite dans une approche systématique et que tous les acteurs en partagent les objectifs, les modalités et les exigences: les organismes régulateurs des études d'impacts et de l'examen public des projets, les promoteurs qui élaborent leur projet en interaction avec le public, les commissaires qui tiennent des consultations publiques et les décideurs dans la prise en compte des résultats des étapes antérieures et la mise en place des suivis. Il y a ici place à la création et à l'amélioration.
Lançons quelques pistes de solution. Il faut rappeler que tous les mécanismes publics d'examen et de participation n'enlèvent aucunement aux promoteurs et aux décideurs l'initiative et le mot final. Cependant, ils exigent d'eux de s'engager dans ces processus avec honnêteté et transparence.
Des mécanismes d'examen public à créer
On connaît au Québec le rôle joué par la procédure des études d'impacts et le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE), dans le cas d'une liste définie et limitée de projets, en vertu de la Loi sur la qualité de l'environnement.
Il faut rappeler que cette liste a été élaborée il y a plus de 25 ans principalement à partir d'une grille d'impacts sur le milieu naturel et selon le potentiel de toxicité et de risques pour la sécurité. Dans les faits, lors des audiences publiques, beaucoup d'autres dimensions ont été abordées: utilisation conflictuelle du territoire, perte de surfaces agricoles, perte d'éléments du patrimoine, impacts visuels, sonores et olfactifs, etc.
Plusieurs évaluations de la procédure québécoise ont été réalisées, conduisant à des recommandations d'améliorations comme celles contenues dans le rapport Lacoste, sans qu'il y ait jamais eu la moindre suite. Jamais non plus les méthodes de travail du BAPE n'ont été réévaluées pour en améliorer la pertinence et la crédibilité. Il y aurait avantage à confier à un comité crédible le soin de procéder à cette évaluation avec la collaboration de tous les acteurs.
Nul ne niera l'apport précieux de la procédure d'évaluation environnementale dans de nombreux dossiers, qu'ils se rendent ou non en audiences publiques, par son caractère exigeant, systématique et la plupart du temps rigoureux. Mais il faut également constater que de nombreux projets importants d'un point de vue économique et social échappent à toute forme d'examen public sérieux, ce qui peut entraîner des dérapages et des insuffisances. Qu'il suffise de mentionner les projets des hôpitaux universitaires (CHUM et CUSM), le déménagement du Casino de Montréal au bassin Peel, la prolongation du métro à Laval, des projets commerciaux, récréatifs ou résidentiels de grande envergure comme le développement Intrawest à Mont-Tremblant, l'établissement d'un réseau de pistes de motoneige et de VTT, etc.
Puisque ces projets ne relèvent pas de la Loi sur la qualité de l'environnement, malgré l'adoption récente du concept de développement durable, il serait nécessaire de créer un nouveau mécanisme d'examen public et d'audiences publiques, léger dans sa facture mais systématique dans ses procédures. Il pourrait être rattaché à l'exécutif et aux membres nommés par l'Assemblée nationale.
Il ne s'agit pas ici d'en définir toutes les modalités de fonctionnement, lesquelles pourraient cependant s'inspirer de celles du BAPE, mais de souligner l'importance de sa création pour combler l'absence d'un tel mécanisme démocratique et éviter des dérapages potentiels dans l'élaboration de tels projets.
Ce nouveau mécanisme devrait indiquer dans ses directives aux promoteurs de projets les éléments pertinents qui devraient être étudiés et soumis à l'attention du public. Pour déterminer ces éléments, il serait souhaitable d'adopter l'approche fédérale du scoping, c'est-à-dire la recherche et l'identification par le public, et non seulement par les représentants des ministères, des enjeux de toute nature soulevés par le projet.
De bonnes pratiques pour des personnes morales
Il est maintenant clair et reconnu qu'il est avantageux pour les promoteurs de choisir volontairement d'entrer en interaction avec le milieu sur un mode bidirectionnel assez tôt dans le processus de façon à tenir compte des intérêts du milieu, à en faciliter l'acceptation sociale et à obtenir les appuis nécessaires. Cette opinion s'appuie sur l'expérience positive vécue par plusieurs promoteurs.
Par ailleurs, il apparaît également de plus en plus certain que l'approche traditionnelle de mise en marché par des spécialistes de l'image, qui ne diffusent qu'une information favorable sans questionnement possible, n'a souvent qu'une faible efficacité, comme les observateurs l'ont constaté dans plusieurs projets.
Cette formule consistant à travailler de concert avec le milieu par les promoteurs, aussi bien publics que privés, devrait être encouragée par les corps publics et les résultats de telles démarches reconnus lors des étapes ultérieures.
Utiliser l'audience publique comme processus d'apprentissage
La première partie de l'audience publique portant sur l'information et le questionnement des études et des caractéristiques du projet, telle que pratiquée par le BAPE, peut s'avérer une formidable occasion d'apprentissage collectif si les commissaires favorisent intelligemment cet objectif et si on utilise efficacement les outils modernes de communication (Internet et télédiffusion par des canaux spécialisés).
En effet, dans la mesure où l'ensemble des acteurs (y compris les médias et les décideurs) suivent en même temps le déroulement de l'examen public, l'information cumulative résultant du jeu des questions (des citoyens, des groupes, des commissaires) et des réponses (des promoteurs, des représentants de ministères ou d'agences publiques), il est possible collectivement de comprendre et d'apprécier le projet, sa valeur, les enjeux soulevés, et d'en tirer les leçons utiles pour la suite.
Déjà, les gouvernements fédéral et québécois utilisent des canaux télévisés pour diffuser la plupart du temps des commissions parlementaires. Il serait vraiment appréciable et utile que le gouvernement du Québec, pour peu qu'il retienne la suggestion précédente d'un nouveau mécanisme d'examen public, chargé d'étudier les grands projets au moyen d'études d'impacts et d'audiences publiques, y greffe la télédiffusion par le canal de l'Assemblée nationale ou par un nouveau canal spécialisé. Ce moyen non seulement permettrait à l'ensemble des intéressés d'évaluer le projet et d'évoluer en même temps mais faciliterait aussi la participation publique en utilisant également les communications par Internet. Cette technologie éprouvée permettrait ainsi de pallier les distances de notre grand territoire et les conditions climatiques difficiles que nous connaissons.
Perspectives
Les bons projets qui ont passé le test de l'examen public démontrent que leur réalisation est possible. Les exigences envers la démocratie de participation risquent d'être permanentes. Personne ne voudra revenir à des formules autoritaires symbolisées autrefois par le «toé, tais-toé!».
Il nous faut cependant mettre en place les ingrédients nécessaires, utiles, efficaces et crédibles pour qu'on réussisse collectivement l'apprentissage constant de la démocratie active et de ses valeurs ajoutées. C'est aussi la position soutenue par plusieurs organismes, dont certains du milieu économique.
Il est intéressant de rappeler ici la position que tenait la Chambre de commerce du Montréal métropolitain et son comité habitation et développement urbain dans son mémoire déposé à la consultation Tremblay en septembre 2000. Dans sa conclusion, elle estimait «essentiel que les projets importants à Montréal ainsi que dans toute la région métropolitaine fassent l'objet d'un processus de consultation publique» et affirmait qu'«un tel processus de consultation permet d'améliorer les projets et de s'assurer que ces projets respectent l'équilibre urbain, la qualité de vie des citoyens et les besoins économiques bien compris de la collectivité».
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* L'auteur a été chef de délégation du chantier sur la démocratie au Sommet de Montréal. Dans le cadre du CCC, il a réalisé des consultations publiques formelles, mené divers programmes d'interaction avec le milieu, dont celui de l'échangeur Dorval, et fourni divers conseils stratégiques à des corps publics comme la Ville de Gatineau sur la gouvernance participative. Pour suggestions et commentaires: lo@c-consult-concert.qc.ca.
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