À la suite de l'annonce du premier ministre Jean Chrétien selon laquelle le Parlement canadien devrait se prononcer sur la ratification du protocole de Kyoto avant la fin de l'année, nous assisterons cet automne à des débats sur l'ampleur des coûts qu'entraîneront les réductions des émissions de gaz à effet de serre (GES).

Bien que ces coûts soient très difficiles à estimer, ils seront fort dépendants du choix des instruments que le Canada fera pour réduire les GES. Nous croyons donc qu'il est important que les débats portent immédiatement sur ce choix. En effet, le meilleur moyen d'assurer un soutien à long terme au protocole de Kyoto est d'en minimiser les impacts sur l'économie canadienne.

Le gouvernement fédéral proposait, dans le Document de discussion sur la contribution du Canada à la lutte contre les changements climatiques de mai dernier, quatre options pour atteindre les objectifs de Kyoto. Nous désirons présenter les principaux instruments sur lesquels reposent ces quatre options et apporter nos commentaires sur les mérites respectifs des instruments envisagés.

Les instruments retenus

par le gouvernement fédéral

En principe, les quatre options proposées permettraient au Canada de respecter son engagement de réduire ses émissions de GES de 6 % par rapport à leur niveau de 1990. Compte tenu de la croissance observée des émissions, il est estimé que le Canada devra les réduire de 36 % en 2010 par rapport à leur niveau projeté sans intervention.

Pour atteindre cette cible, les quatre options recourent essentiellement à deux instruments d'intervention, soit un système de droits d'émissions échangeables et un ensemble de «mesures ciblées», qui sont des interventions directes du gouvernement auprès des consommateurs ou des producteurs pour les inciter à réduire leurs émissions. Les quatre options se distinguent par la façon de combiner ces instruments et par les modalités d'application du système de droits d'émissions. Les options nos 1, 3 et 4 font appel à différents systèmes de droits d'émissions échangeables alors que l'option no 2 ne s'appuie que sur des mesures ciblées, par exemple de nouveaux programmes d'efficacité énergétique ou l'investissement dans les infrastructures des transports en commun.

Il est à noter que toutes les options prévoient l'achat de permis sur le marché international dont la création est prévue dans le protocole. Par ces achats, le Canada pourrait ainsi réaliser moins de réductions, qui seraient compensées par l'effort supplémentaire des pays «vendeurs» de permis.

La réaction des intervenants sur les changements climatiques

En juin dernier, une consultation publique sur ces options a été menée au sein des «ateliers nationaux des intervenants sur les changements climatiques». Le rapport de ces ateliers constate que «dans l'ensemble, les intervenants ont exprimé un appui substantiel envers les mesures ciblées dans tout le pays, un mélange d'un certain degré d'appui et de préoccupations précises envers l'échange des droits d'émissions intérieurs (EDEI) et une opposition générale aux achats internationaux [...]».

Cette réaction est contraire à la nôtre: par souci de rendre le coût de l'application du protocole de Kyoto le plus faible possible, nous favorisons le système de droits d'émissions et croyons qu'il devrait être appuyé par l'achat de permis sur les marchés internationaux. Nous avons des réserves en ce qui a trait à l'usage exclusif des mesures ciblées mis en avant par l'option no 2.

Quelle est l'option susceptible d'être la moins coûteuse?

Pour minimiser les coûts de l'application du protocole, il faut que les réductions se fassent là où cela coûte le moins cher. Si cette proposition paraît évidente, sa mise en application l'est moins, surtout si le Canada adopte une approche centralisée comme celle proposée à l'option no 2. Avec cette approche, les pouvoirs publics déterminent ultimement l'importance des efforts de réduction de chaque secteur.

Cependant, les pouvoirs publics disposent généralement de données imparfaites sur les coûts de réduction des GES, particulièrement dans le secteur industriel, et il est peu probable que les gestionnaires qui ont des renseignements plus précis soient prêts à les révéler. Au contraire, ces acteurs auront intérêt à convaincre les pouvoirs publics que leurs coûts de réduction sont élevés dans l'espoir de se faire imposer des efforts de réduction plus modestes. Avec l'option no 2, la question de la répartition des efforts de réduction des GES est trop intimement liée à celle de la répartition des coûts, et cette confusion risque d'augmenter les coûts d'application.

Un système de droits d'émissions permet d'éviter cette difficulté. Le rôle des pouvoirs publics se limite alors à fixer la quantité totale des droits d'émissions, à allouer ces permis et à assurer le bon fonctionnement du marché des droits.

Chaque organisation détermine ensuite de manière autonome ses efforts de réduction. Si elle veut émettre plus que son allocation initiale de permis, elle doit acheter des permis supplémentaires sur le marché; cependant, si elle produit moins de GES, elle peut vendre l'excédent. L'importance de ses efforts de réduction des GES dépendra de la comparaison de ses coûts de dépollution et du prix des permis en vigueur: si elle peut réduire ses émissions à un coût inférieur au prix du marché, elle aura intérêt à le faire — dépolluer devient ainsi une activité profitable; par contre, si ses coûts sont plus élevés, elle aura recours à l'achat de permis.

Il y aurait aussi une incitation à développer de nouvelles technologies moins polluantes. De plus, quelle que soit la répartition initiale des permis, les échanges assurent que les efforts de réduction se feront là où leurs coûts seront les moins élevés. Ce système permet donc de séparer la question de la répartition des coûts, déterminée par la distribution initiale des permis, et celle des efforts de dépollution.

La vente des permis par le gouvernement, bien que politiquement plus difficile à faire accepter, respecterait le principe du pollueur payeur et procurerait une grande flexibilité par le recyclage dans l'économie des fonds ainsi récoltés. Ces fonds pourraient servir à limiter l'impact négatif sur la position concurrentielle des industries les plus vulnérables. Ils pourraient également assurer une répartition équilibrée des coûts entre les provinces, réduisant ainsi l'opposition de l'Alberta.

L'achat de permis à l'étranger

Toutes les options comprennent l'achat de permis internationaux par le gouvernement. Bien qu'il puisse exister des problèmes réels entourant le fonctionnement du marché international de droits d'émission, nous croyons très risqué que le Canada se prive de cette possibilité comme soupape de sécurité. En effet, il existe beaucoup d'incertitude sur les coûts liés à l'atteinte des objectifs de Kyoto, surtout à la suite du retrait des États-Unis. L'achat de permis internationaux permettrait de réduire les risques de dérapage sans empêcher la réalisation des réductions de GES qui ont un coût raisonnable. On peut en effet imaginer un mécanisme tel que les pouvoirs publics interviendraient sur le marché intérieur en vendant des permis internationaux si le prix intérieur augmentait trop. Évidemment, l'achat de permis signifierait la sortie de capitaux du Canada, mais il en va de même chaque fois que nous importons un bien qui coûte moins cher à produire à l'étranger. Dans une publicité parue récemment dans quelques quotidiens canadiens, la Chambre de commerce du Canada a demandé que l'on octroie sous forme de subvention aux entreprises canadiennes les montants que le Canada pourrait dépenser pour l'achat de permis internationaux. C'est là une attitude en contradiction avec leur position généralement favorable au libre-échange. Le marché international des droits d'émissions permettra de développer une industrie des technologies vertes partout dans le monde. Le Canada devrait y participer selon ses atouts concurrentiels et non selon les orientations subventionnées par le gouvernement.

Les bénéfices connexes

Le recours à l'option no 2 est souvent justifié par les bénéfices connexes associés aux mesures ciblées. Par exemple, investir dans les transports en commun permettrait de réduire la congestion automobile et le smog urbain. Il est clair que les mesures qui engendrent effectivement des bénéfices nets doivent être réalisées. Toutefois, nous pensons qu'il est dangereux de justifier le recours systématique aux mesures ciblées par les bénéfices potentiels de certaines d'entre elles. Les bénéfices connexes doivent d'abord être estimés, et seules les mesures dont les bénéfices totaux excèdent les coûts doivent être réalisées. Le système de droits d'émissions n'est pas incompatible avec la réalisation de ces mesures ciblées.

Conclusion

Le Canada doit jouer son rôle dans la lutte contre les changements climatiques, mais pas à n'importe quel prix. Compte tenu de notre ignorance actuelle en ce qui concerne les coûts de réduction des émissions de GES, il est important que le gouvernement adopte une stratégie qui s'ajuste facilement au développement des connaissances. Nous favorisons donc une approche qui fasse une large place à un système d'échange de droits d'émissions. Par contre, une approche fondée principalement sur les mesures ciblées pourrait ouvrir la voie à une intervention gouvernementale massive, comme nous l'avons observé avec le Programme énergétique national en 1980. Ce programme a dû être abandonné en 1985 à cause de ses coûts élevés et de ses piètres résultats.