Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement du Québec sur l'Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO) signé à Québec le 5 mai 2006 a fait l'objet d'interprétations divergentes sur sa contribution à l'accroissement de l'autonomie internationale du Québec. Alors que le gouvernement du Québec est d'avis que l'accord du 5 mai 2006 va dans ce sens et qu'il constitue, à cet égard, un accord aussi «important» qu'«historique», l'opposition officielle est d'avis que l'accord se traduit par une participation minoritaire et diluée au sein de la délégation canadienne et que le Québec n'obtient pas une place à l'UNESCO, mais bien «une place au sein de la délégation canadienne présente à l'UNESCO».

Une lecture des 15 articles de l'accord sur l'UNESCO ainsi qu'une comparaison de celui-ci avec les ententes et les pratiques qui s'appliquent dans la Francophonie, et auxquels on peut légitimement faire appel en raison de l'engagement du Parti conservateur du Canada d'«inviter le gouvernement du Québec à jouer un rôle à l'UNESCO selon des modalités analogues à sa participation à la Francophonie», permet de conclure que l'accord du 5 mai 2006 constitue non seulement un recul pour le Québec, mais un sacrifice de l'autonomie internationale du Québec dans des matières qui, comme l'éducation, la science et la culture, ressortissent à sa compétence constitutionnelle.

Une telle conclusion est notamment fondée sur le fait que, contrairement à ce qui se produit dans la Francophonie, le représentant du gouvernement du Québec devra travailler sous la «direction» d'un diplomate canadien et que le Québec ne se voit reconnaître qu'un droit de «compléter» la position canadienne.

Sous la «direction»

d'un diplomate canadien

Une lecture attentive des articles des parties 1 et 2 de l'accord du 5 mai 2006 tend à révéler que le représentant du gouvernement du Québec ne jouira pas d'une véritable autonomie au sein de la délégation permanente du Canada auprès de l'UNESCO dont il sera d'ailleurs «membre». Même s'il se «rapportera» au ministère des Relations internationales du Québec, l'accord prévoit qu'il travaillera en étroite collaboration avec les agents de la délégation permanente et il rappelle que l'ambassadeur et délégué permanent du Canada auprès de l'UNESCO assure la «direction générale» de l'ensemble de la mission canadienne.

Cette référence à la mission canadienne semble une confirmation du fait que le représentant du gouvernement du Québec devra être intégré à la «mission canadienne» et que sa présence physique au sein de la mission canadienne est exigée. Et pour plus de certitude, et pour bien faire comprendre que le représentant du gouvernement du Québec ne jouit pas d'une véritable autonomie au sein de la délégation et de la mission, l'article 2.1 de l'accord relatif à l'UNESCO prévoit ceci: «Lors de ces travaux, réunions et conférences, tout représentant du gouvernement du Québec travaillera sous la direction générale du Chef de la délégation canadienne.»

Ainsi, la ligne hiérarchique est clairement délimitée, et le représentant du gouvernement du Québec est donc sous l'autorité du diplomate canadien qu'est l'ambassadeur et délégué permanent canadien auprès de l'UNESCO. Comme on l'a d'ailleurs fait remarquer, la désignation diplomatique de «conseiller» que le gouvernement du Canada consent à conférer au représentant du gouvernement du Québec, notamment aux fins de son accréditation auprès l'UNESCO, confirme le rang hiérarchique inférieur de la personne appelée à intervenir au nom du Québec.

À cet égard, il est intéressant de noter que l'accord ne prévoit pas que le représentant permanent désigné par le gouvernement du Québec doit obligatoirement être «accueilli» par le gouvernement du Canada, et il peut donc être interprété comme permettant au Canada d'imposer son veto sur la désignation de toute personne désignée par le Québec.

Un droit de «compléter»

la position canadienne

Un autre accroc à l'autonomie internationale du Québec résulte du fait que le Québec ne pourra pas présenter de «position québécoise» à l'UNESCO. Ainsi, même s'il pourra faire valoir sa voix, l'article 2.3 est très clair sur le fait que cette voix sera mise au service de la «position canadienne». Cet article se lit comme suit: «Lors de ces travaux, réunions et conférences, tout représentant du gouvernement du Québec aura droit d'intervenir pour compléter la position canadienne et faire valoir la voix du Québec.»

Ainsi, la voix du Québec sera mise au service de la position canadienne pour la «compléter» et il doit être compris que le droit d'intervenir ne saura être exercé que si la voix du Québec s'accorde avec celle du Canada et est susceptible de la compléter. En cas de désaccord, l'on doit donc comprendre que le Québec devra s'abstenir de faire valoir sa voix.

Une telle interprétation est confirmée par le fait que le gouvernement du Canada pourra, en conformité avec l'article 3.1 de l'accord, se comporter comme il l'entend à l'égard de «tout vote, toute résolution, toute négociation et tout projet d'instrument international élaborés sous l'égide de l'UNESCO» et qu'«en l'absence de consensus entre les gouvernements du Canada et du Québec, et sur demande de ce dernier, le gouvernement du Canada remettra une note explicative de sa décision au gouvernement du Québec ».

Si cet article ajoute que le Québec «décidera seul s'il entend assurer la mise en oeuvre des questions pour lesquelles il a la responsabilité», il demeure que le gouvernement du Québec reconnaît officiellement, pour la première fois dans l'histoire du Québec et en contradiction avec la doctrine Gérin-Lajoie, que le gouvernement du Canada puisse faire à l'égard d'un instrument international ressortissant de la compétence constitutionnelle du Québec un acte sans l'assentiment du gouvernement du Québec.

D'ailleurs, dans l'allocution qu'il prononçait à l'occasion de la signature de l'accord, le premier ministre du Québec a erré en laissant entendre que le gouvernement du Canada reconnaissait dorénavant que le Québec devait donner «son assentiment avant que le Canada ne signe un traité ou un accord et se déclare lié par celui-ci». Non seulement l'accord ne fait aucune mention de cette question et ne fait aucunement dépendre l'acceptation d'un instrument international adopté par l'UNESCO à l'assentiment du Québec, il reconnaît au contraire que, s'agissant du vote sur un tel instrument international, le Canada peut dorénavant arrêter sa position sans tenir compte des vues du Québec et sans obtenir son assentiment.

Dangereux précédent

L'accord Canada-Québec sur l'UNESCO est loin de conférer au Québec l'équivalent du statut de gouvernement participant qu'il détient dans la Francophonie et qui est d'ailleurs pleinement justifié dans des matières qui, comme la science, l'éducation et la culture, sont si importantes pour le développement du Québec. L'accord du 5 mai 2006 constitue tout au contraire un précédent dangereux qui pourra dorénavant être invoqué par le Canada pour régir la participation du Québec à toute organisation internationale aux travaux desquels le gouvernement du Québec souhaiterait participer.

Ainsi, le gouvernement Charest a-t-il sacrifié l'autonomie internationale du Québec sur l'autel d'un fédéralisme canadien qui ne saura véritablement satisfaire la quête d'une plus grande liberté pour le Québec.

Comme de nombreux Québécois, je demeure convaincu que le Québec ne pourra participer de façon pleine et entière à l'UNESCO et être libre de son destin international que s'il accède au statut de pays.