La création d'une Organisation mondiale de l'environnement capable de faire contrepoids à la toute puissante Organisation mondiale du commerce (OMC) n'est pas pour demain.

Considérée pourtant comme l'un des principaux enjeux abordés au Sommet mondial sur le développement durable, la question de la gouvernance internationale de l'environnement ne fera probablement pas de progrès spectaculaire à Johannesburg.

«Les démarches entreprises en ce sens au cours des dernières années ont accouché d'une souris, constate Philippe Le Prestre, professeur de science politique à l'UQAM et directeur de l'Observatoire de l'écopolitique internationale. La plupart des observateurs n'y verront probablement que de bien modestes changements de nature extrêmement technique.»

«C'est extrêmement décevant. On rate une belle occasion», soupire pour sa part la directrice adjointe du Sierra Club Canada, Elyzabeth May. J'imagine qu'il faudra attendre que le système économique mondial atteigne un point de rupture et s'effondre avant de voir les États accorder plus de poids à d'autres priorités que seulement celles du monde des affaires.»

Les appels en faveur d'une réforme en profondeur du cadre institutionnel international ont pourtant été nombreux depuis les dernières années dans le monde de l'environnement. On se plaint en effet depuis longtemps qu'avec la multiplication du nombre d'accords multilatéraux en environnement (AME) — il y en aurait plus de 500 aujourd'hui — on n'a souvent fait qu'ajouter à la confusion ambiante, à la dispersion des ressources ainsi qu'à la désespérante inefficacité des règles prescrites. Ces défaillances du système apparaissent d'autant plus inquiétantes qu'elles surviennent au même moment que les grandes institutions économiques, comme l'OMC, l'ALENA ou le FMI, poursuivent, quant à elles, leur expansion et étendent leur hégémonie.

On déplore, par exemple, le fait que les règles qui découlent de la Convention sur la biodiversité puissent ne pas tenir compte de celles émanant de la Convention sur les changements climatiques même si les deux enjeux sont intimement liés. On dénonce le financement anémique d'institutions essentielles comme le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE). On se désole devant l'ampleur de notre impuissance devant les contrevenants.

«C'en est rendu au point où il ne sert à rien de s'en faire lorsque l'on contrevient aux règles d'un [AME] parce qu'il n'y a aucun risque de sanction, constate Elyzabeth May. C'est tout le contraire lorsque l'on a affaire à l'OMC.»

Pour la plupart des environnementalistes, la solution ne peut être que l'érection d'un véritable contre-pouvoir: une organisation centrale dont l'étendu des pouvoirs serait comparable à l'OMC mais qui verrait à la défense de l'environnement plutôt que de l'économie. L'idée d'une Organisation mondiale de l'environnement (OME) a su se rallier quelques supporters influents dont le président français Jacques Chirac.

Une erreur

«Ce serait une erreur, estime pour sa part le ministre canadien l'Environnement, David Anderson, qui travaille depuis au moins deux ans à l'élaboration de projets de réformes à titre de président du conseil d'administration du PNUE. Il y a déjà des institutions existantes. Il vaut mieux essayer d'améliorer le système en place, étape par étape, plutôt que de tout recommencer à zéro et connaître des années d'incertitude et de paralysie à cause de problèmes organisationnels.»

Le ministre souligne au passage que le projet de créer une grande institution environnementale internationale est encore loin de faire consensus entre les États. «Je pense qu'il vaut mieux maintenant attendre, dit-il. Si on entreprend des négociations, chacun des pays aura ses demandes. Je vois des années de discussions sans aucun résultat environnemental.»

Au nombres des solutions moins radicales qui ont été considérées au cours des derniers mois, on note le regroupement des AME par domaines d'activités. On propose aussi le renforcement du PNUE qui fait office de parent pauvre aux côtés des autres grandes institutions des Nations unies qui sont pourtant censées être placées sous sa supervision en matière environnementale.

Une autre voie couramment envisagée consiste à chercher à intégrer dans les traités internationaux de commerce des dispositions portant sur l'environnement. Cela a notamment été le cas avec l'ALENA qui compte son Accord nord-américain de coopération dans le domaine de l'environnement. La nouvelle ronde de négociation de l'OMC lancée à Doha aura aussi son volet environnemental. Ce sera également le cas de la future Zone de libre-échange des Amériques (ZLÉA), promet le ministre Anderson, «sans quoi l'accord ne serait pas acceptable pour la population canadienne.»

Ce genre d'arrangement est toutefois loin de constituer une panacée, précise-t-il. «Il n'est pas toujours bon d'avoir l'environnement placé à côté d'intérêts économiques. Il y a toujours un risque de voir l'environnement passer systématiquement en second derrière les priorités et les objectifs économiques. Il est important de maintenir parallèlement des institutions distinctes.»

À se fier aux conférences préparatoires qui se sont tenues ces derniers mois, le Sommet de Johannesburg ne révolutionnera pas les façons de faire en matière de gouvernance mondiale, observe Evelyne Dufault, spécialiste de la question à l'Observatoire de l'écopolitique internationale. On y appellera au renforcement de différentes institutions onusiennes, dont le PNUE, sans en indiquer clairement les moyens. On y réaffirmera l'autonomie pleine et entière des AME. On y essayera de trouver des pistes de réconciliation entre les impératifs commerciaux et environnementaux. On tâchera d'établir la part de responsabilités qui revient à la communauté internationale, aux gouvernements nationaux et aux autorités locales.

Chose certaine, ajoute-t-elle, on constatera une fois de plus que les questions strictement environnementales, et les institutions qui s'y rattachent, tendent de plus en plus à perdre de l'importance au profit d'enjeux et d'institutions plus économiques liés à la logique de développement durable.

Crise? Quelle crise?

Philippe Le Prestre ne s'émeut pas outre mesure de l'échec du projet d'une Organisation mondiale de l'environnement, ni de tout autre ambitieux projet de réforme institutionnelle dans le domaine. «Lorsque j'entends parler de cela, dit-il, je suis frappé comme chercheur par le fait que l'on a tous l'air d'avoir affaire à des solutions en quête de problèmes.»

Il fait remarquer, d'entrée de jeu, que la preuve scientifique des soi-disant défaillances du système reste encore à faire. «On parle, par exemple, d'incohérence et de contradiction entre les différents AME, dit-il. Mais lorsque l'on gratte un peu, il semble plutôt être question d'un certain manque de coordination, ce qui n'est pas la même chose et ne commande pas de réformes en profondeur.» Quant aux fois où l'on observe véritablement des incohérences, on réalise qu'elles sont souvent dues aux gouvernements nationaux eux-mêmes qui ne se donnent pas toujours la peine de mettre de l'ordre dans leur discours.

Ce n'est pas un hasard, poursuit-il, que les États ont choisi de ratifier tellement d'AME distincts. Fruit de l'Histoire, ces ententes reflètent les intérêts communs et divergents entre pays, la réalité des rapports de forces à l'intérieur et à l'extérieur des frontières nationales, les moyens politiques et économiques de chacun. «Est-il tellement difficile de concevoir que cet ensemble d'accords, d'apparence disparate, puisse refléter la volonté des pays signataires? demande-t-il. Dans le cas du Protocole de Montréal sur la couche d'ozone, par exemple, il était nécessaire que les pays ne soient pas forcés de se soumettre au mécanisme de règlement des disputes, sinon plusieurs auraient refusé de signer.»

Il serait dans ce cas, pour le moment du moins, peine perdue d'essayer de créer de toute pièce une Organisation mondiale de l'environnement dont personne ne veut et à laquelle, par conséquent, on refusera les moyens d'exercer ses pouvoirs.

Est-ce à dire que l'avenir est complètement bouché? L'expert ne le croit pas. Le contexte peut évoluer. Et puis surtout, on finira peut-être par découvrir que la constellation d'AME dont on se plaint tellement cache des avantages insoupçonnées. «On oublie que les grandes organisations ont tendance à tomber sous le contrôle de quelques pays, à verser dans la bureaucratie et à faire peur aux États, rappelle Philippe Le Prestre. Alors que plusieurs petites organisations ont de meilleures chances d'être bien adaptées à leur domaine pointue, de coopérer lorsque cela est nécessaire mais aussi de compétitionner sainement, d'établir au besoin des maillages...»