Présente à Rio mais largement perdue parmi une multitude d'autres enjeux, la question de l'eau est, depuis lors, devenue un point de ralliement de tous ceux qui aspirent à placer les questions de développement durable au centre de la coopération internationale et de la réforme des politiques nationales.

En effet, l'eau touche toutes les grandes questions liées au développement durable: qu'elles soient économiques (pauvreté, fixation des prix, marchandisation), sociopolitiques (gouvernance locale, accès, distribution, conflits), environnementales (maladies infectieuses, pollutions, régimes climatiques), éthiques (équité) ou juridiques (traités, règlements des différends). Les groupes intéressés à promouvoir cet enjeu sont donc nombreux. Certains aspirent à faire de l'eau le patrimoine commun de l'humanité, d'autres à encadrer sa gestion et son usage par des traités, d'autres encore à assurer à chaque individu un accès égal à la ressource, d'autres enfin à améliorer sa qualité et à éliminer les gaspillages. L'eau sera un des cinq grands thèmes de Johannesburg, et les Nations Unies ont proclamé 2002 "année de l'eau douce". Le point de départ des analyses de cet enjeu tourne souvent autour de trois questions : la probabilité de pénuries croissantes, l'apparition de nouveaux types de conflits et les besoins fondamentaux des populations, y compris les liens avec la santé publique.

Vers des pénuries

Même si l'eau est la ressource renouvelable la plus abondante de la planète, de nombreux analystes s'attendent à des pénuries croissantes qui dépasseront le cadre géographique des régions traditionnellement arides. Ces pénuries proviendraient d'une mauvaise répartition géographique (neuf pays se partagent 60 % des ressources disponibles), de la croissance démographique et de l'exode rural (augmentant ainsi les besoins des villes), des techniques agricoles, des activités industrielles polluantes, des modes de consommation individuels et des changements écologiques à l'échelle du globe. Or la quantité d'eau disponible est limitée ; l'eau est même surexploitée puisque certains pays utilisent leurs réserves d'eau fossiles et surexploitent leurs nappes phréatiques.

Selon le dernier rapport du Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE), un tiers de la population mondiale vit déjà dans des pays sujets à un "stress hydrique" allant de modéré à élevé et les deux tiers de la population mondiale seront dans cette situation dans 25 ans. Selon le Conseil mondial de l'eau, les besoins augmenteront de 40 % d'ici 2020. En 2025, les pays manquant d'eau auront environ 6,5 fois plus d'habitants qu'en 2000, soit 3,5 milliards au total. Il faudra alors 17 % plus d'eau afin de soutenir la production agricole mondiale. Ces pénuries, et leurs conséquences, se feront sentir partout. Les changements climatiques pourraient modifier considérablement le régime des pluies, aggravant les stress hydriques existants et en créant de nouveaux. Le réchauffement global, en modifiant la température moyenne des eaux douces, facilitera aussi l'éruption de maladies infectieuses telles que le choléra.

Guerres de l'eau ?

La situation illustrée par ces chiffres a incité nombre d'observateurs à postuler que l'eau deviendra une importante cause de conflit. Ce lien avec les questions de sécurité est un instrument de mobilisation des pouvoirs publics potentiellement très important et semble nourrir de plus en plus l'imagination populaire et universitaire. Pourtant, si les disputes concernant l'eau sont nombreuses, il n'y a pas eu, dans l'Histoire, de conflit armé directement attribuable à l'eau. Cela dit, si l'Histoire ne donne pas encore raison aux plus pessimistes, de futurs conflits armés ne sont pas impossibles pour autant. Dans le cas des fleuves transfrontaliers (145 États se partagent au moins un fleuve), la relation asymétrique entre États en amont et États en aval peut aviver les ambitions des uns et les craintes des autres. Les ressources hydriques sont tout aussi vitales pour l'économie agricole et la santé publique; le désir d'en contrôler l'accès ou d'éviter des pénuries catastrophiques pourrait susciter de nouvelles disputes. Mais une fréquence de disputes plus élevée signifie-t-elle une probabilité accrue d'escalade jusqu'au conflit armé? Il n'existe guère d'exemples de conflits militaires graves au sujet d'une ressource renouvelable. De plus, les régions où les conflits sont censés être les plus probables (les régions arides, en particulier au Proche-Orient où sévissent des conflits préexistants) pourraient, en fait, être les moins sujettes à de tels risques. Un État dépendant de sources d'eau douce limitées peut-il risquer d'en compromettre l'accès en tentant une action militaire contre son voisin?

En cas de victoire, est-il sage de créer une source permanente de conflit en s'appropriant totalement cette ressource? Il serait plus rationnel de rechercher un compromis. De fait, les enjeux liés aux ressources hydriques ne concernent généralement que les États riverains d'un même bassin versant. Les multiples interdépendances dans lesquelles ils se trouvent les incitent à chercher des accommodements politiques à leurs disputes. La Turquie, la Syrie et l'Irak ne sont pas entrés en guerre même si de vives tensions ont accompagné le projet turc de développement du sud-est anatolien, tensions qui s'apaisèrent grâce à un accord sur l'allocation du débit de l'Euphrate en 1993.

Si la probabilité de conflits militaires interétatiques au sujet de l'eau est faible, il n'en reste pas moins que les rivalités hydriques pourraient envenimer un conflit latent sans en être la cause profonde, ou rendre sa solution plus incertaine. Cependant, ce potentiel d'aggravation des conflits hydriques n'est pas aussi clair qu'on pourrait le penser. L'eau peut être autant un facteur de coopération que de conflit. Qu'il s'agisse du Jourdain, du Mékong, du Gange, du Nil ou du Paraná, des conflits politiques ou militaires entre les États de la région n'ont pas empêché la mise sur pied de divers régimes encourageant la médiation et la négociation pour une utilisation concertée des ressources du bassin. En fait, les conflits hydriques ont favorisé la naissance de telles institutions. Au sein des États, en revanche, la situation pourrait être différente. La question de l'eau pourrait s'ajouter aux rivalités politiques et économiques existantes et faciliter la mobilisation de factions prêtes à utiliser la violence, ce qui pourrait aggraver l'instabilité régionale si des États voisins désiraient profiter de la situation. Cela dit, la question la plus importante n'est pas liée à d'éventuels conflits, mais porte plutôt sur les liens entre la qualité de l'eau et la santé des populations. Actuellement, 1,1 milliard de personnes n'ont pas accès à de l'eau potable et près de 2,5 milliards n'ont pas d'installations d'assainissement adéquates. Le problème est criant puisque des millions de décès sont directement attribuables à cette situation. Le renforcement des capacités de gérer cette ressource est donc prioritaire.

Les responsabilités

Il n'existe pas de "régime" international de l'eau définissant les objectifs, les principes d'action, les moyens et les obligations des acteurs internationaux. Les questions relatives à la gestion de l'eau n'ont pas été négligées pour autant. Elles sont traitées dans le chapitre 18 du plan d'action (Agenda 21) adopté à Rio, en 1992, qui se veut un document de référence en la matière. L'Agenda 21 précise que la gestion de l'eau doit se faire en tenant compte des écosystèmes environnants, de la pérennité de la ressource et de la diversité des besoins humains. On y préconise également la réduction de la fragmentation des responsabilités institutionnelles dans le domaine.

En effet, la gestion de l'eau est demeurée largement sectorielle. Les principes de gestion intégrée sont peu appliqués sur le terrain, malgré les divers efforts internationaux déployés pour en favoriser l'adoption. À l'échelle internationale, de nombreuses organisations se sont ajoutées à celles déjà actives dans le domaine (Montréal, par exemple, accueille le Secrétariat international de l'eau), dont les missions ne sont pas toujours claires. Cette concurrence constitue actuellement une limite importante aux progrès réalisables.

Patrimoine

Les propositions abondent en vue de traiter l'eau comme le patrimoine commun de l'humanité et de garantir un droit d'accès à tous sous la forme d'une nouvelle convention internationale. Mais ces propositions sont davantage des instruments de mobilisation et de sensibilisation que des options plausibles. Les États (et leurs populations) ne sont pas disposés à céder leur souveraineté sur leurs ressources naturelles. La sécurité hydrique demeure un "objectif" aux yeux de la communauté internationale, non un "droit". Une meilleure gouvernance de l'eau ne passe pas nécessairement par une législation internationale qui collectiviserait la ressource et qui ferait s'affronter les tenants de principes contradictoires. Par exemple, l'allocation de l'eau devrait-elle se faire sur la base de l'usage historique, de l'obligation de ne pas causer de dommages, du partage équitable et raisonnable de la ressource, des besoins des populations, du droit des États en amont ou du marché?

En fait, les solutions sont surtout régionales et locales. Par exemple, on en sait maintenant bien plus sur la gouvernance des systèmes d'irrigation ou sur la gestion des marchés des droits d'eau et des droits de pollution dans un même bassin. Le Canada et les États-Unis furent parmi les premiers à créer une institution internationale de coopération, la Commission mixte internationale (CMI), qui constitue un exemple remarquable de gestion d'une ressource commune. Issue du Traité relatif aux eaux limitrophes de 1909, la CMI a pour mandat de prévenir et de régler les différends relatifs aux ressources en eau entre ces deux pays. Une partie de son succès repose sur ses pouvoirs quasi judiciaires, sur la participation des parties prenantes et sur sa capacité d'évolution. En effet, les enjeux se sont complexifiés depuis la création de la commission. La question de la qualité des eaux a pris une importance considérable et celle de la marchandisation éventuelle des eaux du bassin des Grands Lacs, dans le cadre de l'ALENA, assume, elle aussi, une visibilité croissante.

Même le Canada, qui possède environ 20 % des réserves d'eau douce mondiales, n'échappe pas aux pénuries potentielles. Les sécheresses dans les Prairies deviennent chroniques; citadins et banlieusards sont soumis a de fréquentes restrictions, et la contamination des systèmes d'approvisionnement est récurrente. L'industrie et l'agriculture sont d'énormes consommatrices et pollueuses d'eau. Le gaspillage est la norme. Les systèmes de distribution et d'assainissement des eaux de plusieurs grandes villes nord-américaines sont désuets. Il faudrait investir de 75 à 90 milliards de dollars en quinze ans pour entretenir, reconstruire et compléter les réseaux. Qui déboursera de telle sommes? Les gouvernements, les firmes privées ou les citoyens? À quelles conditions? L'heure des choix approche et il est important que les gouvernements se donnent les moyens d'y réfléchir et de sensibiliser la population aux inévitables dilemmes en la matière, comme le Québec a commencé à le faire avec la tenue d'audiences publiques et la création récente du poste de ministre délégué à l'Environnement et à l'Eau.

Les priorités

Des progrès ont été accomplis depuis Rio, qui se situent essentiellement dans la mobilisation des sociétés civiles et des gouvernements. Si la volonté d'agir est présente, elle manque de cohésion et de soutien. Les documents préparatoires du Sommet suivent le modèle de Rio dominé par la mobilisation de nouvelles ressources financières, le renforcement des capacités, la mise en commun des connaissances et les transferts technologiques; la résolution des problèmes sur le terrain y occupe peu de place.

De toutes les préoccupations qui accompagnent les questions hydriques, ce sont les problèmes reliés aux difficultés d'accès à l'eau potable et à l'assainissement des eaux qui domineront les discussions. Les délégués au Sommet de Johannesburg pourront visiter le "Dôme de l'eau" et s'y informer, tandis que le Sommet lui-même s'efforcera d'identifier des "partenariats" qui permettront de progresser concrètement vers l'objectif ambitieux de la Déclaration du millénaire de l'ONU: diminuer de moitié la proportion de la population mondiale qui n'a pas accès à l'eau potable. À travers l'eau, différents groupes espèrent promouvoir leurs idées mais aussi donner une image concrète du développement durable et de l'importance de prendre en compte toutes ses dimensions : politiques, économiques, sociales, éthiques et culturelles. La capacité de gestion équilibrée et durable de l'eau devient alors un important indicateur de la capacité d'une société de faire face aux autres défis du développement durable.

En préparation du Sommet de la terre qui aura bientôt lieu en Afrique du Sud, nous vous présentons chaque samedi un texte de réflexion préparé par des chercheurs en collaboration avec l'Observatoire de l'économie politique internationale rattachée à l'UQAM.
On peut joindre l'OEI à l'adresse suivante: oei@.er.uqam.ca.