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    Le BAPE, 40 ans d’analyse de la «justification» des projets et de leurs incidences sociales et économiques

    31 janvier 2017 | Louis-Gilles Francoeur - Vice-président du BAPE | Actualités sur l'environnement
    Le vice-président du BAPE, Louis-Gilles Francoeur, lors d'une audience de la commission d'enquête sur les enjeux de la filière uranifère en 2014
    Photo: Annik MH de Carufel Le Devoir Le vice-président du BAPE, Louis-Gilles Francoeur, lors d'une audience de la commission d'enquête sur les enjeux de la filière uranifère en 2014

    Le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE) analyse depuis 40 ans la justification ou la pertinence des projets qui lui sont soumis, y compris leurs fondements économiques, ce que plusieurs semblent découvrir depuis quelque temps, en y voyant même un débordement de son mandat. Ce jugement erroné souvent porté sur le mandat du BAPE commence à être considéré comme un fait à force d’être répété.

     

    Pierre Dansereau, un des grands pionniers des sciences de l’environnement, a démontré dans les années 1970-1980 comment les humains faisaient partie intégrante de cette nature dont ils profitent, mais qu’ils peuvent tout autant modifier par leurs actions. Les sciences de l’environnement ont décloisonné l’analyse et les décisions prises sur les grands projets, qui se prenaient jusque-là en fonction d’intérêts et de visions sectorielles. Une approche plus globale, intégrant toutes les dimensions des projets, s’est alors imposée. Un exemple parmi d’autres : les bases économiques trop fragiles d’un projet peuvent se traduire par son abandon en cours de route, avec un cortège de déchets ou d’habitats dévastés, qui vont imposer des coûts indus à la société et aux écosystèmes. Cette vision a fait son chemin depuis dans les politiques publiques et les lois malgré les résistances.

     

    Le BAPE a examiné depuis sa création plus de 330 grands projets de toute nature. Déjà dans le rapport numéro un, qui date de 1979, le président de cette commission d’enquête et vice-président du BAPE de l’époque, Me Michel Yergeau, aujourd’hui juge à la Cour supérieure après une carrière remarquée en droit environnemental, expliquait ainsi l’approche élargie de cette première commission d’enquête :

     

    « Étant donné la diversité et la qualité des questions soulevées et compte tenu des intérêts régionaux parfois différents les uns des autres, le BAPE ne pouvait pas restreindre la notion d’environnement aux seules questions biophysiques mais devait y inclure des préoccupations d’ordre socio-économique et culturel. Cette approche de la question environnementale n’a d’ailleurs rien d’exceptionnel puisqu’elle est conforme à la définition au paragraphe 4e de l’article 1 de la Loi de la qualité de l’environnement, conforme aussi à l’article 31i (b), qui inclut, entre autres, dans les paramètres d’une étude d’impact : les communautés humaines, les sites archéologiques et les biens culturels et en accord enfin avec l’article 19 qui consacre le droit à la protection de la qualité de son environnement et au paragraphe 2 de l’article 20 qui parle de la sécurité, du bien-être et du confort de l’être humain. Il ne pouvait d’ailleurs en être autrement puisque les deux promoteurs avaient pris soin d’aborder ces sujets dans leur requête respective au chapitre de l’environnement. »

     

    Économie et environnement

     

    Le rapport Lacoste de 1988 sur la révision de la procédure environnementale note l’évolution de cette perspective des commissions d’enquête du BAPE et propose de l’appliquer aussi aux politiques et programmes du gouvernement : « D’une certaine façon, le règlement [sur l’examen et l’évaluation des projets] devançait initialement les conceptions courantes de l’environnement où prédominaient encore très largement les aspects naturels, biophysiques. Depuis, ces conceptions se sont élargies, rejoignent les indications du règlement de 1980 et les dépassent même sur certains aspects. Dans l’évaluation des grands projets, les impacts humains et sociaux font partie intégrante des analyses et des réactions des populations. Mais d’autres préoccupations, peu explicitées au début de la présente décennie, prennent une importance de plus en plus marquée : les liens entre les composantes de l’environnement [par exemple, le fonctionnement des écosystèmes ou la qualité des paysages], les relations entre l’environnement et l’économie [les projets en viennent à être évalués pour leurs contributions à de nouvelles formes d’un développement économique, plus durable, c’est-à-dire plus soucieux de la pérennité des ressources et des bénéfices à long terme]. »

     

    Un an plus tôt, en 1987, le Groupe de travail national sur l’environnement et l’économie citait dans son rapport la vision du Conseil canadien des ministres des Ressources naturelles et de l’Environnement, adoptée à la suite du rapport Brundtland : « Nos recommandations reflètent des principes que nous partageons avec la Commission mondiale sur l’environnement et le développement. Nous croyons notamment que la planification environnementale et la planification économique ne peuvent se faire dans des milieux séparés. La croissance économique à long terme dépend de l’environnement. Elle affecte aussi l’environnement de bien des façons. Pour assurer un développement économique durable et compatible avec l’environnement, nous avons besoin de la technologie et de la richesse produites par une croissance économique soutenue. La planification de l’économie et de l’environnement doit donc être intégrée. »

     

    Approche globale

     

    Dans son jugement de 1992, qui a stoppé pendant plusieurs années la construction d’un important barrage pour défaut d’une évaluation environnementale exhaustive, la Cour suprême — Friends of the Oldman River Society c. Canada (ministre des Transports, 1992) — a défini l’environnement d’une manière qui s’impose depuis à toutes les institutions publiques au pays : « L’environnement, dans son sens générique, englobe l’environnement physique, économique et social touchant plusieurs domaines de compétence attribués aux deux paliers de gouvernement. »

     

    Au Québec, la Cour d’appel a confirmé en 1993 dans l’arrêt Bellefleur que cette vision s’appliquait aussi à la législation québécoise : « Si besoin était, on pourrait ajouter que le rôle du public est aujourd’hui d’autant plus important que la notion même d’environnement s’est élargie en passant d’une conception seulement biophysique à une conception biophysique et humaine [au sens de sociale, économique et culturelle]. »

     

    Enfin, en 2006, l’Assemblée nationale a adopté la Loi sur le développement durable, dont les dispositions s’appliquent (Art. 3) à toutes les institutions gouvernementales québécoises. Cette loi précise à son Article 2 que « Le développement durable s’appuie sur une vision à long terme qui prend en compte le caractère indissociable des dimensions environnementale, sociale et économique des activités de développement. » Elle énumère par ailleurs les 16 principes, qui doivent guider les analyses des commissions du BAPE et les politiques de toutes les institutions gouvernementales. On y trouve notamment le principe de « l’efficacité économique », qui exige de vérifier si les investissements sont dépensés à bon escient, et les principes du « pollueur payeur » et de « l’internalisation des coûts », censés protéger la société contre des coûts économiques injustifiés.

     

    C’est dans cette logique que le ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MDDELCC) demande dans chaque directive qu’il émet aux promoteurs d’exposer dans leur étude d’impacts la raison d’être de leurs projets. Ces questions étant explicitement abordées dans cette étude, le public remet en question de plein droit ces matières en audience. Il s’attend évidemment à ce que la commission d’enquête traite de ces matières dans son rapport.

     

    En réalité, une commission qui n’examinerait pas tous ces aspects, que les promoteurs doivent aborder, contreviendrait aux exigences de son mandat, ce qui est exactement le contraire de ce que certains prétendent aujourd’hui. Il est par conséquent erroné de dire que le BAPE déborde de son mandat quand il aborde la justification d’un projet, ou l’une ou l’autre de ses dimensions sociales et économiques. Cette approche globale et intégrée des grands projets est d’ailleurs aujourd’hui notamment codifiée dans la Convention internationale d’Aarhus, signée en 1998 par 39 pays.

     

    Certes, des personnes ou des groupes ont le droit de penser que tel ne devrait pas être l’état du droit et de la science environnementale. Ou être en désaccord avec les conclusions d’une commission. Mais le respect des faits quant à la portée des mandats des commissions d’enquêtes du BAPE devrait s’imposer au nom de la plus élémentaire rigueur.













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