Québec a dévoilé hier le mandat qu'il a donné au BAPE dans l'épineux dossier des gaz de schiste. Le Devoir a demandé à deux experts comment une commission d'enquête environnementale digne de ce nom doit gérer une évaluation de cette nature et de cette envergure tout en respectant les principales balises et l'éthique de la consultation publique.

«C'est mal parti pour vrai», disait spontanément hier Me Jean Baril, un spécialiste du droit environnemental de la Chaire de recherche du Canada en droit de l'environnement. Me Baril a publié en 2006 Le BAPE devant le public (Presses de l'Université Laval), qui constitue une référence en la matière.

«C'est parti tout croche avec un mandat trop court, pas assez de moyens et des orientations gouvernementales qui ferment la porte à plusieurs hypothèses. On est en train de refaire une commission Bastarache sur les gaz de schiste, trop limitée, qui ne cerne pas plusieurs des principaux enjeux et qui fait fi de plusieurs règles assurant la rigueur et l'intégrité d'un véritable processus d'audiences publiques», estime de son côté Luc Ouimet, l'un des premiers commissaires du BAPE.

Ce dernier a aussi été président du Bureau de consultation de Montréal (BCM), le pendant montréalais du BAPE. Il est aujourd'hui consultant et il a souvent représenté le milieu québécois de la consultation publique dans des instances internationales.

Les deux experts tombent d'accord d'entrée de jeu sur un même constat: un mandat de cinq mois, temps des Fêtes compris, avec rapport pour le 4 février, c'est trop court, pour ne pas dire incompatible avec un examen en profondeur d'un sujet aussi vaste, que sous-tendent jusqu'à des choix de société: Faut-il exploiter ce gaz maintenant, ou le laisser en héritage à la prochaine génération? Faut-il satisfaire seulement les besoins du Québec, ou ouvrir la porte à des exportations de ce marché en pleine explosion en Amérique? Qui doit développer cette filière? Le public ou le privé? Et en vertu de quelles règles d'implantation et de gestion des projets, une fois cernés par les scientifiques les impacts cumulatifs des centaines de projets susceptibles de voir le jour d'ici une génération?

Quand le BAPE amorce un dossier d'audience sur un projet bien précis, explique Luc Ouimet, il a quatre mois pour faire rapport. Mais dans ce cas, le ministre de l'Environnement a déjà émis une directive d'impacts qui détermine les questions auxquelles le promoteur doit répondre dans son étude d'impacts. Quand le premier jet de l'étude d'impacts est déposé au ministre, il l'envoie à tous les ministères du gouvernement, qui font la liste de leurs questions. Le promoteur doit répondre à toutes ces nouvelles interrogations avant que son étude soit jugée valable et envoyée au BAPE pour le début des audiences. L'exercice prend de un à trois ans, selon les projets et les promoteurs.

Manque d'information

Dans le cas des gaz de schiste, explique Me Jean Baril, le BAPE n'a même pas une information équivalente à ce que Québec exige pour un projet défini, alors que l'examen d'une nouvelle filière est un sujet dix fois plus vaste, qui commande même de faire des choix de société.

Pour les deux experts, le BAPE a tout juste le temps, d'ici le 4 février, de faire un exercice de scoping, ce qu'on appelle une préaudience, comme on en fait au fédéral dans tous les dossiers, et qui s'impose d'autant dans une audience dite générique. De fait, dans le cas des gaz de schiste, on n'examine pas un projet, mais toute une filière énergétique. Cette préaudience est nécessaire, en l'absence de directive ministérielle, et la remplace de fait. Dans une audience générique sur le gaz, il appartient à la commission d'enquête de demander au public quels enjeux il veut aborder dans l'audience proprement dite, une étape ultérieure.

Après avoir identifié les principaux enjeux soulevés par le public, les commissaires doivent ensuite, explique Luc Ouimet, déterminer quelles sont les études qu'il faut réaliser pour que l'audience dépasse les «je pense que» et que les mémoires reposent sur des bases plus rigoureuses. Il faut, donne-t-il en exemple, demander aux industriels de coucher sur papier leurs perspectives de développement, avec ou sans exportations, avec les impacts appréhendés et cumulatifs de chaque scénario. Mais, ajoute-t-il, il faut aussi que les mêmes questions soient posées à des experts indépendants et que les groupes intéressés puissent, comme devant la Régie de l'énergie ou le CRTC, obtenir des fonds pour développer sur toutes ces questions une contre-expertise en fonction de leurs points de vue.

Or, ce qui est «inacceptable» dans le mandat actuel du BAPE, selon Jean Baril, c'est que toutes ces étapes vont être sautées et qu'aucun étude scientifique en profondeur des enjeux de cette audience ne pourra être produite dans des délais aussi courts tout en faisant l'objet d'une contre-expertise minimale.

C'est normalement quand les enjeux ont été cernés, étudiés et contre-expertisés, expliquent les deux spécialistes, qu'une commission peut décemment aller en audience et permettre au public de questionner avec rigueur les acteurs et les experts. Quand cette phase dite «d'information» est terminée, conclut Luc Ouimet, alors seulement on peut demander au public de mettre par écrit dans des mémoires des opinions et avis fondés sur des bases factuelles, au lieu de récolter une brochette d'opinions plus ou moins fondées, qu'on peut facilement opposer les unes aux autres.

Selon cet ancien commissaire du BAPE, c'est un «exercice d'au moins un an et qui peut aller jusqu'à trois ans dans le cas de gros projets». Par exemple, la commission d'enquête du BAPE sur la production porcine, présidée par l'ancien sous-ministre de l'Environnement, Jean Pronovost, avait duré 15 mois. «Et le cochon, on en produit depuis cent ans au Québec. On connaît ça. Les gaz de schiste, de l'aveu même du ministre Pierre Arcand, on connaît pas ça...»

Un mandat à réviser maintenant

Pour Me Jean Baril, il n'est pas facile de faire modifier un mandat donné, aussi limité ou embêtant soit-il. Mais dans certains cas, cela impose à la direction du BAPE de mettre le poing sur la table.

«Il incombe à un président du BAPE conscient des risques d'une audience à rabais, estime Luc Ouimet — et sur ce point aussi, Me Baril est d'accord — d'exiger du ministre de l'Environnement que son mandat offre toutes les garanties qui permettent aux commissaires de faire un travail conforme aux exigences d'une véritable consultation publique, y compris d'avoir le temps et l'argent pour réaliser un examen en profondeur.»

Luc Ouimet estime d'ailleurs que le BAPE et les commissaires doivent exiger minimalement des ministres du gouvernement, et en particulier du ministre de l'Environnement qui est responsable de l'intégrité du processus de consultation, qu'ils cessent d'intervenir dans le débat sous enquête par des prises de position qui donnent l'impression que toutes les décisions sont prises d'avance. La commission du BAPE doit avoir les mêmes exigences, à leur avis, que la Bastarache à l'endroit du premier ministre.

Or l'industrie du gaz s'apprête à lancer sur la place publique sa propre campagne d'«information», tout comme le ministère des Ressources naturelles et de la Faune. Ce dernier a même mis sur pied des comités d'études parallèles aux travaux de la commission, avec d'éventuels rapports qui pourront être opposés à celui du BAPE pour diluer au besoin ses conclusions sous prétexte de nouveaux avis «d'experts».

«Une commission et un BAPE fort exigera clairement que cessent ces exercices parallèles, parce que c'est son processus qui est censé être le lieu où se valide l'information offerte au public. C'est une question de crédibilité pour le BAPE», explique Luc Ouimet.

«En bout de ligne, conclut Jean Baril, un exercice de consultation bien fait permet d'éclairer un gouvernement ouvert et transparent. Mais si l'exercice se limite à faire sortir la pression populaire, c'est autre chose.»

De dire Luc Ouimet: «Pour le BAPE, ça passe ou ça casse cette fois. Car avec ce mandat qui n'est pas à la hauteur des exigences d'une audience générique, et après les crises de crédibilité qu'a connues le BAPE dans d'autres dossiers — et comme par hasard dans un autre dossier relié au gaz, celui de Rabaska —, on pourrait bien en arriver à un point de non-retour pour la crédibilité de cet organisme. Il n'est pas parfait, certes, mais il mérite de poursuivre son travail, à condition que les politiques lui en donnent les moyens.»

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Rectificatif
Une erreur s’est glissée dans notre édition des samedi 4 et dimanche 5 septembre. Le président de la commission d’enquête du Bureau des audiences publiques sur l’environnement (BAPE) au sujet de l’exploitation des gaz de schiste est bien Pierre Fortin, mais il ne s’agit pas du professeur en sciences économiques de l’UQAM qui porte ce nom, mais bien du vice-président actuel du BAPE depuis 2007. Nos excuses.