Relations internationales en environnement - Le succès inégalé du Protocole de Montréal
Le centre-ville de Mexico sous un nuage de pollution. Photo: Daniel Aguilar
En 1987, 191 pays signaient le Protocole de Montréal sur la couche d'ozone. Parmi eux, plusieurs pays du Sud essentiels au succès du traité, qu'il avait fallu convaincre et encourager. Un rôle d'avant-plan a également été confié à l'industrie, qui a su se mobiliser pour encourager le changement. Regard sur l'évolution de la convention et les raisons qui expliquent son succès, avec le spécialiste des relations internationales en matière d'environnement, Philippe Le Prestre.
«Le Protocole de Montréal est sans contredit un succès puisqu'il a induit très rapidement des changements de comportement chez les pays qui l'ont signé et promet de résoudre complètement un problème à moyen terme», affirme Philippe Le Prestre, professeur de science politique à l'université Laval.
Actuellement, les échéanciers de l'ONU prévoient que la couche d'ozone retrouvera son état d'avant 1980 entre 2060 et 2075. Toutefois, de tels objectifs n'ont pas toujours semblé aller de soi. En réalité, ils auraient été inatteignables sans l'accord des pays en développement.
L'engagement essentiel des pays du Sud
Au départ, la réussite du Protocole de Montréal était incertaine en raison du peu de mesures incitatives disponibles pour les pays en développement. «Les pays comme l'Inde et la Chine disaient aux pays riches: "Vous venez de nous vendre de la technologie, nous avons mis en place la production, et maintenant vous nous dites qu'elle est mauvaise, qu'il faut la changer. Vous devez donc nous aider à le faire"», se rappelle M. Le Prestre.
Les pays du Nord, qui ne pouvaient se passer de l'appui des pays du Sud, ont réagi. «Ils ont créé le Fonds multilatéral qui permet aux pays en développement d'obtenir des subventions pour ajuster leurs modes de production, de façon à ce qu'ils n'utilisent plus de substances nocives pour la couche d'ozone. Les pays du Nord ont également accordé 10 ans de grâce aux pays en développement avant qu'ils ne doivent se conformer aux objectifs. Ces deux mesures ont permis la ratification du Protocole de Montréal par des pays du Sud », soutient le spécialiste.
La collaboration de l'industrie
Autre facteur important qui explique le succès du Protocole de Montréal: la participation de l'industrie aux négociations. «Plusieurs représentants de l'industrie se retrouvent à former le Groupe de l'évaluation technique et économique. Dans leurs travaux, ils identifient les nouveaux gaz qui appauvrissent la couche d'ozone et ils cherchent des solutions de remplacement. Ils prévoient aussi l'échéancier de substitution. Ainsi, le Protocole de Montréal se retrouve en constante évolution. Peu d'accords internationaux en environnement ont cette structure», souligne Philippe Le Prestre, qui est aussi directeur de l'Institut Hydro-Québec en environnement, développement et société.
Selon le spécialiste, l'industrie est vraiment venue jouer un rôle social important dans ce dossier. «Je me rappelle entre autres que Nortel avait mis en place un système de réduction de l'utilisation des substances nocives pour la couche d'ozone et qu'elle avait joué un rôle d'ambassadeur auprès des autres compagnies. Nortel avait fait la démonstration qu'il était possible de s'ajuster sans que cela ait un impact négatif sur sa rentabilité. L'industrie s'influençait et se motivait donc elle-même. Ainsi, un véritable sentiment de communauté s'est créé et les différents acteurs ont vraiment été convaincus que, ensemble, ils accomplissaient quelque chose d'important.»
Le bâton et la carotte
Le Protocole de Montréal a également instauré un bon dialogue entre les différents États pour faire en sorte de ne pas perdre des joueurs en cours de route. D'abord, il faut préciser que les pays avaient grandement avantage à ratifier le protocole, puisque, s'ils ne le faisaient pas, ils perdaient l'accès aux marchés de ceux qui l'avaient signé. Ensuite, il y avait toujours la possibilité d'appliquer des sanctions économiques, mais d'abord le protocole favorisait le dialogue.
«Vers la fin des années 90, la Russie a eu de la difficulté à réduire son utilisation de gaz nocifs pour la couche d'ozone. Au lieu d'appliquer tout de suite des sanctions, les pays signataires de la convention ont cherché à identifier le problème et à aider la Russie à le résoudre. Il y avait donc le bâton et la carotte. En réalité, le but était d'éviter d'être contre-productif. C'est comme si on s'était dit que la Russie n'agissait pas ainsi par mauvaise volonté et, au lieu de la punir, les cosignataires allaient l'aider. Le dialogue est donc une grande force du protocole», explique M. Le Prestre.
Différences avec Kyoto
Si le fonctionnement du protocole sur la couche d'ozone semble être une véritable réussite, il faut toutefois mentionner que ses enjeux sont totalement différents de ceux, par exemple, du controversé Protocole de Kyoto. C'est vrai en ce qui a trait à la question de la mobilisation de l'industrie, mais également pour plusieurs autres aspects, comme celui de la science.
«D'abord, avec le Protocole de Montréal, les États se sont mis d'accord pour agir avant même d'avoir les preuves scientifiques que certaines substances étaient directement responsables de la disparition de la couche d'ozone. De plus, par la suite, les scientifiques n'ont jamais remis en question ce rapport de cause à effet. Avec Kyoto, c'était plus facile de faire planer des incertitudes», remarque Philippe Le Prestre.
De plus, les coûts des ajustements proposés par ces deux conventions représentent des sommes d'argent incomparables. «Pour ce qui est du Protocole de Montréal, des gaz de substitution étaient déjà prêts à être utilisés sans trop de difficultés. Pour Kyoto, c'est notre mode de vie au complet qui est remis en question. De plus, les coûts et bénéfices étaient semblables pour tous les pays du Nord avec l'ozone, contrairement à Kyoto, qui a des impacts très différents selon les pays», nuance le professeur.
Enfin, un peu comme pour Kyoto, au début des négociations pour protéger la couche d'ozone, plusieurs annonçaient une catastrophe si on allait de l'avant. «Toutefois, précise M. Le Prestre, le protocole a été mis en place et la catastrophe n'a jamais eu lieu. Les différents acteurs se sont véritablement mis ensemble pour résoudre un problème. On ne sent pas cette mobilisation pour Kyoto.»
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Collaboratrice du Devoir
«Le Protocole de Montréal est sans contredit un succès puisqu'il a induit très rapidement des changements de comportement chez les pays qui l'ont signé et promet de résoudre complètement un problème à moyen terme», affirme Philippe Le Prestre, professeur de science politique à l'université Laval.
Actuellement, les échéanciers de l'ONU prévoient que la couche d'ozone retrouvera son état d'avant 1980 entre 2060 et 2075. Toutefois, de tels objectifs n'ont pas toujours semblé aller de soi. En réalité, ils auraient été inatteignables sans l'accord des pays en développement.
L'engagement essentiel des pays du Sud
Au départ, la réussite du Protocole de Montréal était incertaine en raison du peu de mesures incitatives disponibles pour les pays en développement. «Les pays comme l'Inde et la Chine disaient aux pays riches: "Vous venez de nous vendre de la technologie, nous avons mis en place la production, et maintenant vous nous dites qu'elle est mauvaise, qu'il faut la changer. Vous devez donc nous aider à le faire"», se rappelle M. Le Prestre.
Les pays du Nord, qui ne pouvaient se passer de l'appui des pays du Sud, ont réagi. «Ils ont créé le Fonds multilatéral qui permet aux pays en développement d'obtenir des subventions pour ajuster leurs modes de production, de façon à ce qu'ils n'utilisent plus de substances nocives pour la couche d'ozone. Les pays du Nord ont également accordé 10 ans de grâce aux pays en développement avant qu'ils ne doivent se conformer aux objectifs. Ces deux mesures ont permis la ratification du Protocole de Montréal par des pays du Sud », soutient le spécialiste.
La collaboration de l'industrie
Autre facteur important qui explique le succès du Protocole de Montréal: la participation de l'industrie aux négociations. «Plusieurs représentants de l'industrie se retrouvent à former le Groupe de l'évaluation technique et économique. Dans leurs travaux, ils identifient les nouveaux gaz qui appauvrissent la couche d'ozone et ils cherchent des solutions de remplacement. Ils prévoient aussi l'échéancier de substitution. Ainsi, le Protocole de Montréal se retrouve en constante évolution. Peu d'accords internationaux en environnement ont cette structure», souligne Philippe Le Prestre, qui est aussi directeur de l'Institut Hydro-Québec en environnement, développement et société.
Selon le spécialiste, l'industrie est vraiment venue jouer un rôle social important dans ce dossier. «Je me rappelle entre autres que Nortel avait mis en place un système de réduction de l'utilisation des substances nocives pour la couche d'ozone et qu'elle avait joué un rôle d'ambassadeur auprès des autres compagnies. Nortel avait fait la démonstration qu'il était possible de s'ajuster sans que cela ait un impact négatif sur sa rentabilité. L'industrie s'influençait et se motivait donc elle-même. Ainsi, un véritable sentiment de communauté s'est créé et les différents acteurs ont vraiment été convaincus que, ensemble, ils accomplissaient quelque chose d'important.»
Le bâton et la carotte
Le Protocole de Montréal a également instauré un bon dialogue entre les différents États pour faire en sorte de ne pas perdre des joueurs en cours de route. D'abord, il faut préciser que les pays avaient grandement avantage à ratifier le protocole, puisque, s'ils ne le faisaient pas, ils perdaient l'accès aux marchés de ceux qui l'avaient signé. Ensuite, il y avait toujours la possibilité d'appliquer des sanctions économiques, mais d'abord le protocole favorisait le dialogue.
«Vers la fin des années 90, la Russie a eu de la difficulté à réduire son utilisation de gaz nocifs pour la couche d'ozone. Au lieu d'appliquer tout de suite des sanctions, les pays signataires de la convention ont cherché à identifier le problème et à aider la Russie à le résoudre. Il y avait donc le bâton et la carotte. En réalité, le but était d'éviter d'être contre-productif. C'est comme si on s'était dit que la Russie n'agissait pas ainsi par mauvaise volonté et, au lieu de la punir, les cosignataires allaient l'aider. Le dialogue est donc une grande force du protocole», explique M. Le Prestre.
Différences avec Kyoto
Si le fonctionnement du protocole sur la couche d'ozone semble être une véritable réussite, il faut toutefois mentionner que ses enjeux sont totalement différents de ceux, par exemple, du controversé Protocole de Kyoto. C'est vrai en ce qui a trait à la question de la mobilisation de l'industrie, mais également pour plusieurs autres aspects, comme celui de la science.
«D'abord, avec le Protocole de Montréal, les États se sont mis d'accord pour agir avant même d'avoir les preuves scientifiques que certaines substances étaient directement responsables de la disparition de la couche d'ozone. De plus, par la suite, les scientifiques n'ont jamais remis en question ce rapport de cause à effet. Avec Kyoto, c'était plus facile de faire planer des incertitudes», remarque Philippe Le Prestre.
De plus, les coûts des ajustements proposés par ces deux conventions représentent des sommes d'argent incomparables. «Pour ce qui est du Protocole de Montréal, des gaz de substitution étaient déjà prêts à être utilisés sans trop de difficultés. Pour Kyoto, c'est notre mode de vie au complet qui est remis en question. De plus, les coûts et bénéfices étaient semblables pour tous les pays du Nord avec l'ozone, contrairement à Kyoto, qui a des impacts très différents selon les pays», nuance le professeur.
Enfin, un peu comme pour Kyoto, au début des négociations pour protéger la couche d'ozone, plusieurs annonçaient une catastrophe si on allait de l'avant. «Toutefois, précise M. Le Prestre, le protocole a été mis en place et la catastrophe n'a jamais eu lieu. Les différents acteurs se sont véritablement mis ensemble pour résoudre un problème. On ne sent pas cette mobilisation pour Kyoto.»
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Collaboratrice du Devoir
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