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Un article oublié de la Constitution pourrait servir les intérêts québécois

Québec -- Dans le dossier du pouvoir fédéral de dépenser, Québec travaille à un nouvel argumentaire dont l'élément clé est un article «oublié» de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique (AANB), l'article 94. Et ce, à l'aube d'une année qui pourrait être fertile en événements dans ce domaine.

Question essentiellement technique à première vue, le «pouvoir fédéral de dépenser» est crucial pour la fédération canadienne puisqu'il détermine rien de moins que l'équilibre entre Ottawa et les provinces en ce qui a trait au «nerf de la guerre», l'argent. Ce pouvoir de dépenser, dont Québec a toujours nié la constitutionnalité, autorise en théorie le fédéral à dépenser dans des champs de compétence des provinces, par exemple la santé et l'éducation (pensons aux Bourses du millénaire).

Cherchant à sortir des ornières habituelles de ce débat, des experts ont récemment braqué les projecteurs sur l'article 94 de l'AANB. Toute une théorie est en train d'être échafaudée à partir de celui-ci, théorie que le ministre Benoît Pelletier a qualifiée de «très intéressante» récemment dans un entretien accordé au Devoir.

Que dit l'article 94 exactement? Faisant suite aux fameux articles 91, 92 et 93 du chapitre VI sur le partage des pouvoirs, il a l'air anodin à première vue. Il stipule que «le Parlement du Canada pourra adopter des mesures à l'effet de pourvoir à l'uniformité de toutes les lois ou de parties des lois relatives à la propriété et aux droits civils dans l'Ontario, la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick, et de la procédure dans tous les tribunaux ou aucun des tribunaux de ces trois provinces». Fait intéressant: le Québec n'y est pas cité. Autrement dit, le seul article qui dit explicitement que le gouvernement fédéral peut intervenir dans les champs de compétence provinciaux exclut le Québec, en raison de sa spécificité en matière de droit civil (les trois autres relèvent du common law). De plus, on y prévoit que «toute loi du Parlement du Canada» visant à organiser cette uniformité en matière de droit privé «n'aura d'effet dans une province qu'après avoir été adoptée et décrétée par la législature de cette province». Autrement dit, le consentement de la province est exigé.

«Nous avons là, au coeur de la Constitution, une confirmation de l'asymétrie», se réjouit M. Pelletier. «Si cette disposition était interprétée plus libéralement par les tribunaux, elle pourrait permettre d'autres formes d'asymétrie dans d'autres secteurs de l'unification du droit privé», a-t-il commenté. «Il reste des analyses juridiques à mener, mais on examine cependant tout ce qui est faisable avec l'article 94. Ça va de soi», dit-il.

L'article 94 a curieusement fait l'objet de peu d'études. «Essayer de s'en servir, de le plaider, c'est une bonne idée», croit Henri Brun, constitutionnaliste de l'université Laval, même s'il craint que la Cour suprême refusera de se «laisser convaincre».

Alexandre Cloutier, le nouveau critique péquiste en matière de relations intergouvernementales, qui fait sa thèse de doctorat en droit constitutionnel sur... le pouvoir de dépenser, voit aussi en l'article 94 un argument à utiliser. «À mon avis, la jurisprudence aurait pu se développer à partir de l'article 94, mais force est de constater que, dans l'histoire, cet article a été oublié. Or, il est beaucoup plus respectueux de l'esprit et de la lettre de la fédération à laquelle les pères de cette confédération, comme George-Étienne Cartier, ont adhéré», explique-t-il.

Actuellement, l'Entente-cadre sur l'Union sociale canadienne est fondée sur la notion de «pouvoir fédéral de dépenser», ce qui a d'ailleurs conduit Québec à refuser d'y adhérer, sous Lucien Bouchard. Le pouvoir fédéral de dépenser n'a aucune assise constitutionnelle, disent en coeur Benoît Pelletier, Henri Brun et Alexandre Cloutier. Si au moins une entente sur l'Union sociale s'inspirait de l'esprit de l'article 94, le Québec pourrait y gagner beaucoup, surtout si on y ajoutait le principe de la compensation financière («l'opting out»). Chose certaine, cela réduirait le fossé grandissant entre le fédéralisme légal et le fédéralisme réel.

Sébastien Proulx, leader de l'ADQ, croit pour sa part qu'il ne faut toutefois pas voir dans l'article 94 une «formule magique», «c'est un moyen, c'est tout». «Est-ce encore un ballon de M. Pelletier?», ironise-t-il. Il se demande pourquoi l'article 94 n'a pas été plaidé avant «s'il est si fort», notamment dans la cause sur les congé parentaux.

Contexte historique

Dans les mois qui viennent, des négociations entre Québec et Ottawa et un jugement de la Cour suprême pourraient venir précipiter les événements dans le dossier du pouvoir de dépenser. «C'est un contexte juridique et politique quasiment historique», fait remarquer Alexandre Cloutier, aussi député de Lac-Saint-Jean.

D'abord, il y aura bientôt deux ans, le 19 décembre 2005, le chef conservateur Stephen Harper, en termes forts, a dénoncé, au Château Frontenac, ce «pouvoir de dépenser exorbitant» qui «a donné naissance à un fédéralisme dominateur, un fédéralisme paternaliste, qui est une menace sérieuse pour l'avenir de notre fédération». Harper formulait sa promesse en ces termes: «Nous allons encadrer le pouvoir fédéral de dépenser, dont ont tellement abusé les libéraux fédéraux.» Mais, depuis janvier 2006, plus rien. Le gouvernement Harper s'est borné à rappeler dans les discours du Trône et du budget sa volonté d'encadrer le pouvoir de dépenser, sans plus.

Jean Charest a eu beau dire, début août, que c'était maintenant «sa priorité en matière de relations fédérales-provinciales», aucune rencontre n'est prévue sur le sujet entre Québec et Ottawa pour l'instant, comme le bureau de Benoît Pelletier, ministre des Affaires intergouvernementales, l'a confirmé hier. Tout au plus espère-t-on en tenir une cet automne. Le problème, c'est qu'Ottawa et Québec ne s'entendent même pas sur ce qu'il faudrait encadrer, reconnaissait le ministre Pelletier récemment. Sébastien Proulx croit que, dans le dossier du pouvoir de dépenser, le gouvernement Charest a perdu beaucoup de crédibilité. Il évoque la possibilité qu'un éventuel gouvernement de l'ADQ, avec l'accord des deux autres partis en chambre, se rendre à Ottawa pour négocier cet encadrement. Alexandre Cloutier note pour sa part que, pour le PQ, «la solution, sur cette question, c'est la souveraineté».

Par ailleurs, la Cour suprême entendra dans l'année qui vient un important appel dans l'affaire du Syndicat national des employés de l'aluminium d'Arvida Inc., qui a contesté devant les tribunaux en 2003 la constitutionnalité de l'utilisation des surplus de l'assurance-emploi par le gouvernement fédéral. Selon les observateurs, cette cause pourrait conduire la plus haute cour, en 2008, à clarifier la jurisprudence sur le pouvoir fédéral de dépenser, ce qu'elle a toujours hésité à faire puisqu'il s'agit d'une matière politiquement explosive. Jusqu'à maintenant, la cour a appuyé la théorie du pouvoir de dépenser dans des «obiter dictum», soit des passages en marge du sujet principal abordé dans la cause traitée.

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Pour lire davantage sur l'article 94 : http://www.irpp.org/fr/po/archive/po0307.htm#adam